Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy specjalista Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 703/17 w sprawie ze skargi M.R. na pismo Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 703/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt oraz uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu M.R. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z [...] maja 2017 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1948 ze zm.) - zwanej dalej p.w.KAS, złożył starszemu aspirantowi celnemu M.R. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na określonych w tym piśmie warunkach.

W pismach z [...] maja 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez złożenie propozycji służby a także wniósł, na podstawie art. 111 § 1 oraz w trybie § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., o uzupełnienie pisma z dnia 24 maja 2017 r., zawierającego propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w korpusie służby cywilnej. Nadto, w dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył odwołanie od otrzymanej w dniu [...] maja 2017 r. propozycji pełnienia pracy w korpusie służby cywilnej, będącej jednocześnie decyzją administracyjną o jego zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, zaskarżając tę decyzję w całości, domagając się jej uchylenia w całości, a tym samym pozostawienia jego jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Z kolei, w dniu [...] czerwca 2017 r M.R. złożył oświadczenie, że w związku z otrzymaniem propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Referacie Współpracy Administracyjnej w Dziedzinie Podatków Akcyzowych przyjmuje tę propozycję, zaznaczając jednocześnie, że jej przyjęcie jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów p.w.KAS i ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) – zwanej dalej ustawa o KAS, oraz jego sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegł przy tym, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mu statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

Pismem z [...] czerwca 2017 r., odpowiadając na pismo z [...] maja 2017 r., organ poinformował skarżącego, że brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.KAS wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów p.w.KAS nie ma charakteru decyzji. W związku z powyższym organ stwierdził, że przedłożona propozycja znajduje oparcie w przepisach prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem.

W tych okolicznościach, M.R. wniósł skargę do Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na czynność wyrażoną w dokumencie propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r. i w tej formie zwolnienie go ze służby Celno-Skarbowej, pomimo braku ustawowych przesłanek, wnosząc o usunięcie istotnego naruszenia prawa. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił przede wszystkim nieważność ze względu na oczywistą niezgodność z art. 2, art 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP, poprzez przedłożenie funkcjonariuszowi celno-skarbowemu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i tym samym niezasadne zwolnienie go ze służby w przedstawionej formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku jakichkolwiek podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do jego zwolnienia i tzw. "ucywilnienia", gdyż w myśl przepisów art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 p.w.KAS przeprowadzenie takiego procesu "ucywilniania" nie jest możliwe, a jednocześnie nie zaszły przesłanki z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS dające podstawę do jego zwolnienia ze służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wskazał, że propozycja zatrudnienia z [...] maja 2017 r. nie jest innym niż decyzja lub postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie jest też oczywiście decyzją ani postanowieniem, wobec czego nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Propozycja ta nie jest aktem o charakterze publicznym, nie jest ona bowiem przeznaczona dla wszystkich ani dla żadnej zbiorowości, lecz dla konkretnej osoby - jej adresata. Akt ten nie ma też charakteru "władczego" i nie został wygenerowany przez organ władzy publicznej. W związku z tym, powyższa propozycja zatrudnienia, jako niemieszcząca się w katalogu spraw objętych orzekaniem sądów administracyjnych, uchyla się spod kontroli sądu administarcyjnego, co z kolei winno skutkować odrzuceniem wywiedzionej od niej skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił argumentów w zakresie istnienia podstaw do odrzucenia skargi, organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 w zw. z art. 170 p.w.KAS, mógł złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżący otrzymał propozycję pracy i ją przyjął, co wskazuje, iż chce pozostać w strukturach KAS. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 p.w.KAS organ wyjaśnił, że wynika z nich jednoznacznie, iż kierownik jednostki organizacyjnej był uprawniony do wyboru propozycji, jaką składał pracownikom lub funkcjonariuszom w zakresie tego, czy proponował im zatrudnienie na podstawie umowy o pracę, czy proponował pełnienie służby. Z art. 169 ust. 4 p.w.KAS wynika, że propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Skarżący mylnie jednak przyjmuje, że powyższy przepis ma zastosowanie w jego przypadku. Skarżącemu złożono bowiem propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, nie zaś propozycję pełnienia służby, wobec czego nie ma żadnych podstaw, aby przyjmować, że propozycja zatrudnienia również stanowi decyzję administracyjną. Bezzasadne są w związku z tym podnoszone wobec propozycji zatrudnienia zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Propozycja nie jest rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, wobec czego nie można jej oceniać pod kątem rygorów określonych w k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za zasadną, stwierdzając z odwołaniem się do orzecznictwa, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno–Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty. Dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącemu jest obowiązkiem Sądu wynikającym również z konstytucyjnie gwarantowanego każdej jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że użycie w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez ustawodawcę słowa "odpowiednio", a następnie spójnika "albo" – przy nawiązaniu do analogicznego rozwiązania zawartego w treści art. 165 ust. 3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS – prowadzi do wniosku, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładnia powyższego przepisu znajduje zresztą potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika to, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia. Niemniej jednak możliwość taka nie oznacza całkowitej arbitralności (niepoddającej się kontroli sądowej) w decydowaniu o podstawowych warunkach zatrudnienia (miejscu pracy, stanowisku, wysokości wynagrodzenia i charakterze zatrudnienia).

Sąd zauważył, że w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków pełnienia pracy, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Sąd uznał, że kryteria te, co do zasady, pozwalają obiektywnie ocenić przydatność konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej i w tym zakresie niezasadne są zastrzeżenia podnoszone przez skarżącą w skardze. W niniejszym przypadku pisemna propozycja złożona skarżącemu w dniu [...] maja 2017 r. nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Jakkolwiek, ustawodawca nie przewidział dla przedmiotowej propozycji formy decyzji administracyjnej, jednak stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Akt ten powoduje zaś de facto, o czym także była mowa, zakończenie stosunku służby, niezależnie bowiem od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby z pewnością ustanie. Akt w postaci złożonej propozycji bezpośrednio – w sposób władczy – ingeruje zatem w stosunek służbowy funkcjonariusza, podlegający szczególnej ochronie, o której była mowa. Już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu – jako adresatowi propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd oceniający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia pozbawiony jest w takiej sytuacji możliwości jakiejkolwiek oceny prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może tu być wystarczającym odwołanie się (nie wyrażone zresztą w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa KAS dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek KAS i przebieg dotychczasowego zatrudnienia. Jedynie prawidłowe odniesienie się, w formie należycie uargumentowanego pisemnego uzasadnienia w treści propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, do przewidzianych tam kryteriów, przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji danego funkcjonariusza, pozwoli stwierdzić, że wydany w ten sposób akt nie ma charakteru dowolnego, a organ w ramach procesu decyzyjnego nie naruszył dyspozycji przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Brak takiego uzasadnienia powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., w nawiązaniu do powyższych wywodów, Sąd w punkcie II wyroku uznał obowiązek organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w postaci art. 146 § 1 i § 2, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art.165 ust 7 p.w.KAS oraz art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji RP, poprzez:

- rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia,

- dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 7 p.w.KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona stronie przeciwnej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,

- bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji RP oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie wobec przedłożonej stronie przeciwnej propozycji warunków zatrudnienia.

W ocenie Dyrektora naruszenie przez Sąd powyższych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd nie przyjął błędnie, iż propozycja warunków zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej i że przysługuje wobec niej prawo wystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie prawo wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego - to mógł wydać postanowienie o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie, która związana jest ze sferą podległości służbowej między Izbą Administracji Skarbowej a stroną przeciwną i która to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

II. prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędną interpretację tych przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że przedłożona stronie przeciwnej propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością z zakresu administracji publicznej i jako taka powinna zawierać pisemne motywy rozstrzygnięcia;

III. prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.KAS, poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] może ponownie przedłożyć stronie przeciwnej propozycję pracy lub służby.

W oparciu o powyższe zarzuty Dyrektor wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na pismo z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji warunków zatrudnienia z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Na wypadek, gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku, skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej.

Z przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zatem, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, sąd I instancji zobowiązany jest ustalić jej dopuszczalność.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu tej propozycji.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Wyjaśnić należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w wyniku złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym, ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, uznać więc należy, że w ustawie nie ma podstawy prawnej w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w p.w.KAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

Z związku z tym, że w niniejszej sprawie Dyrektor, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącemu ofertę – propozycję pracy, która została następnie przez niego przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną [...] maja 2017 r. za akt z zakresu administracji publicznej. Wyraźnie zaakcentować jeszcze raz należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta, to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Nadmienić należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) bądź o odmowie przyjęcia, albo też niezłożeniu oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że akt ten ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby akt dotyczył bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa albowiem zmierza on do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że akty te bezpośrednio dotyczą praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem, aktu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającego na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie można uznać za samodzielną czynność administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tenże akt konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienia NSA: z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18, z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 392/18, z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione, bowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę, jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, należało bowiem odrzucić.

W niniejszej sprawie zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 189 p.p.s.a., jako że skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie było konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.