II SA/Łd 61/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-06-30	
Data wpływu	2010-01-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 55 poz 321;  art. 172 art. 252; Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej – M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 155, art. 163, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59 ust.1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. i B. K., uchylił w części ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy, w zakresie pkt 3 decyzji określającego warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Jednocześnie organ ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji E. i B. K. Przedmiotowa decyzja została skierowana do wiadomości M. B., właścicielki nieruchomości sąsiedniej, którą organ potraktował jako stronę postępowania.

W dniu 4 sierpnia 2008 r. inwestorzy wystąpili o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na planowane rozszerzenie zakresu budowy o nadbudowę istniejącej części budynku. Organ wyjaśnił, iż wzruszenie decyzji ostatecznej jest możliwe w trybie art. 155 K.p.a., przy czym wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania, do której przedłożenia organ zobowiązał inwestorów. Z uwagi na brak zgody właścicieli nieruchomości przy ul. A 8, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając na podstawie ewidencji gruntów, iż brak jest aktualnych danych. Do złożenia stosownych wyjaśnień wezwano M. B., która przedłożyła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] zawieszające postępowanie w sprawie nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Opierając się na uzyskanych w toku postępowania wyjaśniające danych organ wskazał, iż M. B. nie miała i nie ma przymiotu strony postępowania, gdyż nie jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. podnosząc, iż począwszy od złożenia pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zgłasza kategoryczny sprzeciw, nie zgadza się zatem i obecnie na zmianę decyzji, na skutek której inwestorzy rozbudują swoją nieruchomość. Wyjaśniając swój interes prawny oświadczyła, iż jest prawnuczką współwłaścicieli nieruchomości J. i E. B., obecnie postępowanie spadkowe jest zawieszone z uwagi na konieczność zakończenia kilku innych postępowań spadkowych członków rodziny. Odwołująca podkreśliła, iż jej konkretnym uprawnieniem jest okoliczność, że jest jednym ze spadkobierców współwłaścicieli nieruchomości. Dodatkowo wyjaśniła, iż obecnie wraz z rodziną są posiadaczami przedmiotowej nieruchomości i z tego tytułu odwołująca ma interes faktyczny i prawny, uprawniający do kwestionowania prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o art. 138 §1 pkt 3, art. 105 i art. 28 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję Kolegium przypomniało, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] została zaskarżona przez odwołującą, w wyniku rozpatrzenia podniesionych zarzutów organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Niezadowolona z podjętego rozstrzygnięcia M. B. wniosła skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Obecnie podjęta przez Kolegium decyzja z dnia [...] została zatem wydana w oparciu o wytyczne sądu zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku. Przechodząc do meritum sprawy organ wyjaśnił, iż jak stanowi art. 127§1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Konieczne jest zatem ustalenie czy podmiot, który złożył odwołanie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ wskazał, iż oprócz właściciela nieruchomości, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być uznane również inne osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości sąsiednich, przy czym uprawnienia strony w odniesieniu do pozostałych zainteresowanych warunkowane są, co do zasady, prawem do gruntu sąsiedniego, jakim jest własność lub użytkowanie wieczyste. Organ dodał, iż może się także zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana także osoba legitymująca się innym prawem rzeczowym, prawem obligacyjnym czy trwałym zarządem. Kolegium podzieliło stanowisko wyartykułowane w decyzji z dnia [...], wskazało, iż bezspornie bowiem stwierdzono, że odwołującej nie przysługuje w stosunku do gruntu sąsiedniego żadne prawo rzeczowe, jak też żadne prawo obligacyjne. W ocenie organu okolicznością niekwestionowaną jest, iż M. B. jest posiadaczem samoistnym nieruchomości przy A 8, jednakże z faktu posiadania nie wynika dla odwołującej interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym określonego władztwa nad rzeczą, w doktrynie przyjmuje się, że samego posiadania, a zwłaszcza niepopartego istniejącym tytułem prawnym, nie można uważać za prawo podmiotowe.

Kolegium wyjaśniło nadto, iż fakt doręczania M. B. "do wiadomości" decyzji administracyjnych nie było prawidłowe, jednakże nie rodzi to konsekwencji w postaci automatycznego nadania podmiotowi przymiotu strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. B. zgłosiła zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez nieprzyznanie jej przymiotu strony, art. 6 ust.2, art. 54 pkt 2 lit. d oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie, zaskarżonymi decyzjami, chronionego prawem interesu osób trzecich, art. 105 §1 K.p.a. poprzez niewłaściwe i przedwczesne jego zastosowanie, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącej. Uzasadniając podniesione zarzuty strona przytoczyła część uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 292/09 podkreśliła, iż ma interes prawny w byciu stroną, wywodzi go chociażby z trwałego zarządu jaki sprawuje nad nieruchomością oraz z faktu, iż po zakończeniu postępowania spadkowego będzie prawowitym właścicielem nieruchomości. Skarżąca podniosła, iż jest okolicznością niezależną od niej długotrwałość postępowania spadkowego, niemniej jednak uważa, iż do czasu jego zakończenia postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Powołując się na pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 878/06 ( niepubl.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach powołanego powyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 292/09 stwierdził, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma ustalenie, czy na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszczalne jest uznanie za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji podmiotu innego niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na którą wpływ ma planowana inwestycja. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nie jest ani użytkownikiem wieczystym ani też właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, ale jednocześnie poza sporem jest, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość, w której zamieszkuje skarżąca. Kwestia ta ma o tyle zasadnicze znaczenie, że w ocenie organu skarżąca mogłaby korzystać z przymiotu strony postępowania wyłącznie jako użytkownik wieczysty lub właściciel nieruchomości. Organ w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań inwestycji, a w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Prawdą jest, że określony tak interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych, ale może się zdarzyć, że za stronę ze względu na okoliczności zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością) prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można bowiem a priori wykluczyć innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność stwierdzenia, że uznanie przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy innych podmiotów niż tylko właściciele lub wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiednich można i należy dokonać ad casum w szczególnych okolicznościach sprawy. Brak jest wyraźnego przepisu prawnego, który by stanowczo wykluczył udział w charakterze strony innych podmiotów, które zgłaszają swój interes prawny w sytuacji negatywnego wpływu planowanej inwestycji na zajmowaną nieruchomość sąsiednią.

Nie ulega wątpliwości, że rozbudowa w granicy z nieruchomością, na której zamieszkuje skarżąca ma charakter oddziaływania negatywnego na tę nieruchomość. Rzeczą organu było zatem wszechstronne rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, które mogłyby uzasadniać przyznanie skarżącej przymiotu strony postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając kolejną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego powtórzyło w zasadzie argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] przyjmując, iż skarżącej jako posiadaczowi samoistnemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Posiadanie ma bowiem charakter władztwa faktycznego nad rzeczą i nie kreuje po stronie posiadacza interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a.

W ocenie Sądu pogląd sprowadzający się do odmówienie przymiotu strony każdemu posiadaczowi samoistnemu nieruchomości bez rozważenia okoliczności konkretnej sprawy nie może się ostać. Może bowiem dojść do sytuacji, kiedy to po śmierci właściciela bądź współwłaścicieli nieruchomości toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, nieruchomość zaś – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – od wielu lat zamieszkiwana jest przez potencjalnego spadkobiercę, który opłaca podatki i faktycznie nią zarządza. W takim przypadku posiadanie samoistne ma również cechy stosunku prawnego zbliżonego do użytkowania uregulowanego przepisami Kodeksu cywilnego ( art. 252 i nast. K.c.), a zatem ograniczonego prawa rzeczowego, zaś posiadacz samoistny jest podmiotem sprawującym trwały zarząd nieruchomością. Nieprzyznanie wówczas posiadaczowi samoistnemu nieruchomości przymiotu strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy prowadziłoby do wręcz absurdalnej sytuacji pozbawienia ochrony prawnej podmiotu, którego interes prawny jest interesem zbliżonym, a nawet tożsamym z interesem właściciela nieruchomości.

Przykładem analogicznego przypadku jest w ocenie Sądu stan rzeczy, w którym posiadacz samoistny wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia w oparciu o art. 172 K.c. Zarówno w tym przypadku jak i stwierdzenia nabycia spadku postanowienie sądu ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabycie nieruchomości odpowiednio od dnia upływu terminu zasiedzenia bądź otwarcia spadku, czyli dnia śmierci spadkodawcy. W obu zatem przypadkach postępowanie sądowe ma na celu potwierdzenie stanu prawnego już zaistniałego. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. skarżąca przestawiła postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia [...] wydane w sprawie sygn. akt [...] ze stwierdzeniem prawomocności od dnia 15 kwietnia 2010 r., z którego wynika jej następstwo prawne po pradziadkach: E. i J. B., którzy byli współwłaścicielami nieruchomości, na której M. B. zamieszkuje od wielu lat. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżącej jako współwłaścicielce nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestorów przysługuje przymiot strony postępowania.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozpoznać jej odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji, zaś decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony odwołującej się jest wadliwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej koszty uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

m.o.