Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Finansów decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2013 r., działając na postawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p.") oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych [...] w W. (dalej jako "skarżąca") z [...] lipca 2013 r., o udzielenie informacji publicznej orzekł o odmowie udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Organ wskazał, iż wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do Ministra w dniu [...] lipca 2013 r. i dotyczył udostępnienia:

1. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2009 r. dla pracowników Ministerstwa Finansów;

2. zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w 2009 r. dla Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej;

3. wniosków o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe pracowników Ministerstwa Finansów, które wpłynęły do Dyrektora Generalnego w 2009r.;

4. wniosków Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o zgody na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcia zarobkowe, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów w 2009 r.;

5. odmowy na wymienione w pkt 3 i 4 wnioski.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ poinformował skarżącą, że informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2009 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Informacje te nie są zaliczane do sfery spraw publicznych, stanowią informacje o charakterze osobistym (ad personam), a ich udostępnienie powodowałoby naruszenie prawa do ochrony życia prywatnego. Odnosząc się natomiast do żądania w zakresie złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych organ poinformował stronę, iż jest to informacja publiczna przetworzona, wobec czego wezwał skarżącą do wskazania, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 Minister uznał, iż informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto w przedmiotowej sprawie organ nie dysponuje gotową informacją w zakresie złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu bądź nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

Organ wywiódł nadto, że informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Interes publiczny istnieje natomiast wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżącą Minister ocenił, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia stronie żądanej informacji publicznej przetworzonej, bowiem istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia:

- art. 7 i art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a.

Wskazała, że zawarte w uzasadnieniu decyzji bardzo ogólne twierdzenia Ministra nie przekonują strony co do słuszności rozstrzygnięcia decyzji. W decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. Ponadto w decyzji brak podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), które nie otrzymały zgody na zatrudnienie lub zarobkowanie w związku z realizacją zadań publicznych. Organ nie wskazał także, dlaczego czynności niezbędne do wykonania w celu udostępnienia informacji publicznej mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej. Skarżąca podniosła, że nie interesuje jej działalność podmiotów, w których chcą się zatrudnić, czy dla których chcą świadczyć pracę osoby składające wnioski o zgodę na dodatkowe zatrudnienie. Za istotne uznaje natomiast, czy dodatkowe zatrudnienie tych osób może mieć wpływ na funkcjonowanie izb skarbowych, urzędów kontroli skarbowej oraz Ministerstwa Finansów, choćby w związku z potencjalnym konfliktem interesów, nieprawidłowym wykorzystywaniem czasu pracy, itp. Wymóg uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych w stosunku do członków korpusu służby cywilnej wynika z art. 80 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z tą regulacją urzędnicy i pracownicy służby cywilnej nie mogą podejmować działań, które mogłyby być postrzegane np. jako niezgodne z misją służby cywilnej, negatywnie wpływać na ocenę ich rzetelności i bezstronności wykonywania powierzonych zadań lub nie byłyby do pogodzenia z obowiązkiem dotrzymywania tajemnicy ustawowo chronionej. Tym samym wnioski o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych są ściśle i nierozerwalnie związane

z faktem pełnienia obowiązków w służbie cywilnej, a więc także z realizacją zdań publicznych w ramach tej służby. O tym zatem, czy jest to informacja publiczna, decydować powinno jedynie to, czy wnioski takie składał funkcjonariusz publiczny, czy nie. W tym jednak przypadku nie ma wątpliwości, że Dyrektorzy Izb Skarbowych oraz Urzędów Kontroli Skarbowej pełnią funkcje publiczne i są funkcjonariuszami publicznymi, czego zresztą Minister nie neguje. W odniesieniu do osób zatrudnionych

w Ministerstwie Finansów, które występowały o zgody na dodatkowe zatrudnienie, również nie powinno być wątpliwości, gdyż trudno nawet przypuszczać, że o takie zgody występowały inne osoby, niż funkcjonariusze publiczni (na przykład sprzątaczki, konserwatorzy maszyn biurowych, dozorcy czy pracownicy ochrony budynku).

Skarżąca za całkowicie chybione uznała także powołanie się w decyzji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05. Wyrok ten dotyczył oceny, czy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. jest zgodny z Konstytucją RP. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał, że "Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 132, poz. 1110) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji". Ww. orzeczenie potwierdziło, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, jest ograniczona, stąd nie jest zrozumiałe, po co Minister powołał się na ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza że zarówno Dyrektorzy Izb Skarbowych, Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej, jak i pracownicy Ministerstwa Finansów takie funkcje wykonują.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., decyzją znak [...]

z [...] września 2013 r., orzekł o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przestawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ wywiódł, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje jednocześnie ani pojęcia "informacji przetworzonej", ani nie wyjaśnia, co miałby oznaczać faktycznie ten termin, jak również nie wskazuje zakresu, w jakim miałoby być to istotne dla interesu publicznego. Odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Wedle poglądów orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05) "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".

Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ciężar oceny tego, czy wnioskodawca w sposób właściwy wykazał we wniosku istnienie interesu publicznego, spoczywa na podmiocie zobowiązanym, który powinien dokonać oceny zarówno wniosku, jak i zakresu, w jakim wnioskodawca chce uzyskać informację publiczną. W art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. chodzi bowiem o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W sytuacji zatem braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Organ za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że informacje dotyczące dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Powołał w tym zakresie tezy z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny." Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że: "również w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego, pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną oraz nie może mieć na celu wyłącznie zaspokojenia czystej potrzeby sensacji po stronie odbiorców takiej informacji."

Organ podzielił także swój pogląd, iż żądania wniosku w zakresie złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowych wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych stanowi informację publiczną przetworzoną.

Minister za prawidłowe uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, że w celu udostępnienia żądanej informacji niezbędne byłoby: 1) przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; 2) przeanalizowanie wszystkich wyłonionych ww. sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych

i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku

z realizacją zadań publicznych; 3) dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; 4) dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych; 5) przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem.

Podzielił jednocześnie stanowisko skarżącej, że dane na temat zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielonych przez organ pracownikom, jak również zgód na prowadzenie zajęć dydaktycznych uzyskanych przez urzędników służby cywilnej zawarte są w systemie kadrowo-płacowym [...]-HR. Wyjaśnił jednak,

że pozyskanie tych informacji nie jest możliwe według kryteriów podanych we wniosku. Nie są to również czynności proste i krótkotrwałe. System [...]HR pozwala na tworzenie prostych raportów przez użytkownika. Firma odpowiedzialna za dostarczenie ww. systemu nie stworzyła specjalnego raportu, który by miał na celu pozyskanie tych informacji. System ten nie jest bowiem w stanie dokonać wszystkich ww. czynności bez analogicznego udziału i zaangażowania pracowników organu. Ponadto dokonanie szeregu ww. czynności powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Żądane informacje są informacjami złożonymi. W związku z powyższym, przygotowanie odpowiedzi na pytania strony w ww. zakresie wymaga zgromadzenia szeregu informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby organu konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Przetworzenie ww. informacji, wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego

z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych.

Wobec zakresu żądania strony dotyczącego udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i nie wykazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego do jej uzyskania Minister ocenił, że skarżąca nie posiada szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie zgodził się w tej kwestii z poglądem skarżącej, że interesem takim jest wskazanie, że "wiedza na temat wszelkiej aktywności zawodowej pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej poza resortem czy zakładem pracy jest ważna choćby z uwagi na możliwość występowania konfliktu interesów, sytuacji mogących sprzyjać korupcji czy konieczność wykonywania (być może) dodatkowych obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w godzinach pracy i kosztem pracy podstawowej".

Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że ww. decyzja zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a.

W ocenie skarżącej w zaskarżonych w sprawie decyzjach organ nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; błędnie uznał, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną oraz, że zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych (co stoi w rażącej sprzeczności z przepisami art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji ograniczenia prawa do informacji). Ponadto w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sama decyzja zawiera wady prawne. Skarżąca podniosła, iż zawarte w uzasadnieniach decyzji bardzo ogólne twierdzenia Ministra nie przekonują strony co do słuszności rozstrzygnięcia decyzji. W decyzji nie wykazano logicznego i prawnego związku między zakresem ograniczenia dostępu do informacji publicznej a zakresem wniosku i pojęciem informacji publicznej. W rozstrzygnięciu brak jest także podstawowych ustaleń faktycznych, takich jak: liczba wniosków, liczba wydanych zgód, liczba osób (w tym liczba funkcjonariuszy publicznych), które nie otrzymały zgody. Organ nie podał nawet, czy zgody na dodatkowe zatrudnienie załatwia jeden, czy kilka departamentów - na przykład Departament Administracji Podatkowej dla Dyrektorów Izb Skarbowych, Departament Kontroli Skarbowej dla Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej czy Biuro Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów dla pracowników Ministerstwa Finansów lub nawet dla wszystkich wymienionych wyżej grup pracowniczych.

Skarżąca podniosła, że jak wskazuje praktyka, każdy rodzaj spraw w administracji segregowany jest według określonego kryterium, należy zatem założyć, że w sprawie zgód na dodatkowe zatrudnienie istnieje dokumentacja zgromadzona w jednym lub co najwyżej w kilku miejscach (segregatorach), zgody i odmowy są kolejno numerowane, a ich wyszukanie łatwe i mało czasochłonne. Wskazała, iż jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia wszystkich wniosków, zgód i odmów zgód związanych z dodatkowym zatrudnieniem, nie żądała sporządzania żadnych "zestawień", nie rozumie więc stanowiska organu, iż z uwagi na kryteria wniosku pozyskanie żądanej informacji z systemu kadrowo-płacowego [...]-HR nie jest możliwe. Tym samym argumenty Ministra o konieczności długotrwałego i uciążliwego przetwarzania danych w tym zakresie, czy też braku możliwości "wygenerowania z systemu kadrowo-płacowego [...] -HR informacji o kryteriach wskazanych przez stronę (przynajmniej w stosunku do pracowników Ministerstwa Finansów) są nieprawdziwe. Zdaniem skarżącej pozyskanie żądanych danych jest możliwe do uzyskania z systemu informatycznego. To, że potrzebne będzie niewielkie zaangażowanie ludzkie do "wydobycia" tych danych, nie przesądza, iż mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji. Zawsze bowiem, niezależnie od stopnia informatyzacji jednostki organizacyjnej, potrzebny jest udział ludzki (choćby z uwagi na konieczność uruchomienia komputera), nie stanowi to jednak samo w sobie o tym, że pozyskana w ten sposób informacja jest informacją przetworzoną.

Skarżąca za niezasadne uznała stanowisko, że wyszukiwanie zgód na dodatkowe zatrudnienie udzielanych Dyrektorom Izb Skarbowych oraz Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej wymagać będzie czasochłonnych i skomplikowanych operacji wyszukiwania materiałów. Wywiodła w tym zakresie, że nadzór nad Izbami Skarbowymi sprawuje Departament Administracji Podatkowej, zaś nad Urzędami Kontroli Skarbowej Departament Kontroli Skarbowej. W grę wchodzą zatem dwa departamenty w Ministerstwie Finansów, a trudno sobie wyobrazić sytuację, że zgody na takowe zatrudnienie udzielane Dyrektorom Izb Skarbowych oraz Dyrektorom Urzędów kontroli Skarbowej nie są gromadzone w tych departamentach w jednym miejscu. Brak takiej informacji nie sprzyja z pewnością transparentności funkcjonowania Ministerstwa Finansów i podległych mu jednostek. Ponadto zgody na dodatkowe zatrudnienie i zajęcia zarobkowe wydawane są w formie pism do wnioskodawców - stąd wystarczyłoby sporządzenie kserokopii takich zgód i ewentualną anonimizajcę danych.

Wywiodła następnie, że każda zgoda dla pracownika Ministerstwa Finansów czy też dyrektorów podległych Ministerstwu jednostek jest informacją publiczną, gdyż jest zgodą udzieloną przez funkcjonariusza publicznego na podstawie prawa publicznego innemu funkcjonariuszowi publicznemu, a Ministerstwo Finansów jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto każdy Dyrektor każdej Izby Skarbowej i Dyrektor każdego Urzędu Kontroli Skarbowej to funkcjonariusz publiczny realizujący zadania publiczne. Wyodrębnienie ze zbioru żądanych informacji, dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie stanowi o przetwarzaniu informacji.

Odnosząc się do podnoszonej w zaskarżonej decyzji kwestii braku interesu publicznego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej skarżąca stwierdziła, że organ nie wykazał w wystarczający sposób, że nie istnieją przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżąca podniosła, że w interesie publicznym, w interesie wszystkich obywateli leży, aby organy administracji oraz osoby pełniące w nich funkcje publiczne nie nadużywały danej im władzy. Można na to wpłynąć między innymi poprzez wykorzystywanie informacji o działaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także o wykorzystywaniu przez nich środków publicznych. Bez informacji zatem, jak te środki są w praktyce wydatkowane, czy nie dochodzi do nadużyć w tej kwestii, wpływ na poprawę w tym zakresie byłby ograniczony i iluzoryczny. W tym więc sensie należy rozumieć działanie w istotnym interesie publicznym i nie można negować faktu, że w ten sposób wpływa się na poprawę funkcjonowania Państwa. Taki jest zresztą cel u.d.i.p.

W dalszej części wniesionego środka zaskarżenia skarżąca wskazała na naruszenie przez organ przepisów postępowania w odniesieniu do art. 10 K.p.a. (poinformowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie), art. 107 § 3 K.p.a. (braki uzasadnienia), art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny zebranych dowodów).

W odpowiedzi na skargę Minister powielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia po pierwsze, czy informacje dotyczące wniosków i decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w 2009 r. pracownikom Ministerstwa Finansów, Dyrektorom Izb Skarbowych i Dyrektorom Urzędów Kontroli Skarbowej w zakresie, w jakim pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych stanowią informację publiczną, czy też nie oraz po drugie czy informacje w zakresie wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego i wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na wykonywanie ww. czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, stanowią informację publiczną przetworzoną i w konsekwencji jej udostępnienie wymaga wykazania interesu publicznego.

Kluczowym na gruncie niniejszej sprawy jest wskazanie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu, obowiązuje tutaj ogólna, wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zasada, że do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. W art. 6 u.d.i.p. zawarto katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie w jego treści słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Wobec treści ww. regulacji bezspornym jest, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy,

że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Wskazać również należy,

że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Rzeczą oczywistą natomiast jest, że taka forma informacji publicznej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń wynikających z treści art. 5 u.d.i.p.

Skarżąca wniosła o udzielenie informacji poprzez przekazanie wniosków pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, które w 2009 r. zostały złożone przez ww. podmioty do Ministra Finansów lub do Dyrektora Generalnego tego organu oraz decyzji udzielającej pozwolenia lub odmawiającej zgody na powyższe. Odmawiając udzielenia wnioskowanej informacji publicznej organ z jednej strony powołał się na okoliczność, że dotyczy ona wniosków i zgód (odmów), które pozostają bez związku z pełnieniem funkcji publicznych, w pozostałym zaś zakresie że jest to informacja publiczna przetworzona, a strona nie posiada interesu publicznego w jej udostępnieniu. Co istotne w odniesieniu do pierwszej przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej informacji organ nie wykazał, że dotyczy ona osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi. Zasadny jest w tym kontekście zarzut skargi, że osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, nie będące urzędnikami służby cywilnej, a np. pracownikami technicznymi, nie muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych, zatem jeżeli dotyczy to funkcjonariuszy publicznych wnioskowana informacja winna być udostępniona. W uzasadnieniach decyzji Minister nie wskazał, aby wnioski takie składane były przez podmioty nie będące funkcjonariuszami publicznymi. Poczynił tylko ogólne rozważania na okoliczność, iż o tym czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym świadczy zakres jej obowiązków.

Wskazać w tym miejscu należy, że wprawdzie sformułowanie "funkcjonariusze publiczni" nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem "osoby sprawujące funkcje w organach". Jednak jak zauważył sam organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wskazując w szczególności, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Ustawowa definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzygnięcia w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również Kodeks karny w art. 115 § 13 pkt 4 definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. Wszystkie te definicje pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. W świetle powyższego uznać należy, iż żądane przez stronę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p., obowiązkiem Ministra było zatem ich udostępnienie.

Odnosząc się do drugiej podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy mówiąc, wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Inaczej rzecz ujmując, działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz a właściwie przede wszystkim z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy, co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury, określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

W realiach rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa stwierdzić należy, że organ nie wykazał, iż wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia wniosków pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych złożonych do Ministra Finansów i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów w 2009 r. i zgód, jak i odmów w tym przedmiocie, stanowi informację przetworzoną. Organ stwierdził jedynie, że nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą: przeanalizowania wszystkich złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez ww. osoby funkcji publicznej; przeanalizowanie wszystkich wyłonionych ww. sposób wniosków; wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; dokonania anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem. Przeprowadzenie tych czynności wymagałoby podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników organu.

Ww. przytoczone sformułowania decyzji nie wskazują jednak przede wszystkim łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej), które w 2009 r. złożyły wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Ponadto Minister nie wykazał, że udzielenie ww. informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła o udzielenie informacji ogólnej. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Określenie, że wnioski wymagają analizy w kontekście tego czy jego autorzy pełnią lub nie funkcję publiczną, wyodrębnienie informacji niezbędnych do przekazania, anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem (zestawienie) w ocenie Sądu nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków. Powyższe zdaniem Sądu skutkuje uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. W tym zakresie działanie organu jest niezrozumiałe, ponadto przy braku materiału źródłowego trudno jest ocenić, na czym ma polegać wykonanie analiz i zestawień.

Powyższe uchybienia czynią przedwczesną kwestię oceny interesu prawnego skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy z uwzględnieniem ww. rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.