II SA/Ol 474/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-17	
Data wpływu	2023-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki	
Symbol z opisem	6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 784; § 8 ust. 2, 5 i 6; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na akt Starosty O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu uchyla zaskarżony akt.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem z 3 kwietnia 2023 r. nr KT.IV.7121.C-47.2023 Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ", "starosta") zatwierdził projekt czasowej organizacji ruchu drogowego w ciągu drogi gminnej nr [...] i nr [...] w miejscowości B., polegający na wyłączeniu z ruchu kołowego części ulicy P. i usytuowaniu w tym miejscu ogródka rekreacyjnego na potrzeby restauracji "S.", zlokalizowanej przy ul. P., w terminie od 15 kwietnia 2023 r. do 30 września 2023 r.

W skardze z 19 maja 2023 r. M. W. (dalej jako: "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej zmiany organizacji ruchu z powodu jej sprzeczności z prawem i dobrem ogólnospołecznym. Wskazał, że zamieszkuje w budynku przy ul. P. Przedmiotowa zamiana organizacji ruchu uniemożliwia mu swobodne korzystanie z mieszkania, nie da się dojechać pod dom, nie można dowieźć opału. Zatwierdzona organizacja ruchu utrudnia dostęp do śmietnika zbiorczego, utrudnia dojazd (należy objechać 4 kilometry, a następnie dojść 50 m wąskim chodnikiem), gwar z ogródka rekreacyjnego zakłóca spokój. Zmiana organizacji ruchu wpływa na interes prawny skarżącego i przynosi mu straty finansowe poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z piwnicy przeznaczonej na skład opału, opał musi kupować jesienią, gdy ceny rosną, a opał jest wilgotny. Skarżący zarzucił, że wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony, brak jest wymaganej opinii zarządcy drogi, wszystkie dokumenty nie posiadają rejestracji wpływu, brak w projekcie parametrów drogi, brak uzasadnienia. Zdaniem skarżącego uzasadnienie powinno jasno i przekonująco odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających przy danej ulicy, którym należy zapewnić swobodny

i bezpieczny dojazd do ich nieruchomości, a koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Zarzucił też, że zatwierdzony projekt narusza art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych, gdyż wnioskowany obiekt wymagał zgłoszenia zamiaru budowy. Wskazał, że od 3 lat mieszkańcy piszą i dzwonią do starosty, a organ ten co roku stawia interes jednego przedsiębiorcy nad interesem mieszkańców i właścicieli sklepów przy ul. P.,

ul. P., ul. M. Lokale stoją puste, a przed zmianami była to najlepsza dzielnica handlowa B.

W odpowiedzi na skargę starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że:

1. Wniosek o zmianę organizacji ruchu złożył pracownik Urzędu Miejskiego w B. reprezentujący Burmistrza Miasta i Gminy. W karcie uzgodnień projektu umieszczono opinię z zapisem bez uwag z dnia 20 marca 2023 r., podpisaną przez zastępcę burmistrza. 2. Zarządca drogi podejmując decyzję o zmianie organizacji ruchu nie stwierdził zagrożenia wynikającego ze zmiany organizacji ruchu, więc starosta przedmiotowy projekt zatwierdził. 3. Wszystkie dokumenty posiadają rejestrację daty wpływu. Procedura zatwierdzenia projektu organizacji ruchu odbyła się zgodnie

z prawem.

Na rozprawie w dniu 17 października 2023 r. skarżący podtrzymał złożoną skargę. Podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu nie ma bezpośredniej możliwości dojazdu do nieruchomości. Samochód może zostać pozostawiony na innych, znajdujących się w okolicy miejscach, ale bezpośredniego dojazdu do nieruchomości nie ma. Służby ratunkowe nie mogłyby dojechać do posesji w razie konieczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Rozpoznawana sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny

w wiążącej tutejszy Sąd w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W uchwale tej wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio

z przepisów: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz - art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. W związku z tym należy przyjąć, że w myśl art. 87 ust. 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem starosty w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu, może zaskarżyć to zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten od 1 czerwca 2017 r. nie wymaga wzywania organu do usunięcia naruszenia przed wniesieniem skargi. Dlatego na mocy art. 53 § 2a p.p.s.a skarga na zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu może być wniesiona

w każdym czasie. Wnoszący skargę musi jedynie wykazać, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący zadośćuczynił temu obowiązkowi, gdyż wykazał, że należąca do niego nieruchomość położona jest bezpośrednio przy ul. P. Zatwierdzona organizacja ruchu, tj. zamknięcie odcinka drogi na wysokości nieruchomości skarżącego, uniemożliwia mu dotychczasowy dojazd do nieruchomości. W tym znaczeniu wprowadzona czasowo nowa organizacja ruchu na okres przeszło 5 miesięcy narusza jego prawa wynikające z dotychczasowej organizacji ruchu. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 738/19 i wyrok NSA z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 769/20, publ. w CBOSA).

Konfrontując zaskarżony akt starosty z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784, dalej jako: "rozporządzenie"), które reguluje procedurę zgłaszania projektów organizacji ruchu i ich zatwierdzania, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż ani zarządca drogi występujący z przedmiotowym projektem organizacji ruchu, ani starosta zatwierdzający ten projekt nie rozważali zgodności zmiany organizacji ruchu z potrzebami społeczności lokalnej. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1. zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części:

a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt. Stosownie do § 8 ust. 5 rozporządzenia organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu

z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast na zasadzie

§ 8 ust. 6 rozporządzenia organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu

z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;

2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Na podstawie przytoczonych przepisów nie można zaakceptować automatyzmu działania starosty, który wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że zatwierdził projekt, bo zarządca drogi podjął decyzję o zmianie organizacji ruchu i nie stwierdził zagrożenia

w ruchu. W świetle powyższych unormowań to na staroście ciąży obowiązek rozważenia i wykazania, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia projektu. Dopiero po wykluczeniu okoliczności uzasadniających odrzucenie projektu, starosta może zdecydować o jego zatwierdzeniu (por. wyrok WSA w Opolu z 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 359/14, publ. w CBOSA). Okoliczność, iż w § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia do uznania organu zarządzającego pozostawiono odrzucenie projektu z uwagi na potrzeby społeczności lokalnej, nie oznacza dowolności i braku konieczności rozważenia tego aspektu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym działania organów administracji publicznej oparte na uznaniu wymagają starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, w szczególności, gdy podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, publ. Lex nr 526575 i z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12, publ. Lex 1234203). Skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły

u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, LEX nr 453765; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16, publ. w CBOSA). Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania.

Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z § 8 ust. 2 rozporządzenia powinien zatem wykazać należytą argumentacją, że rozważył wszystkie przesłanki warunkujące zatwierdzenie organizacji ruchu, w tym uwzględnił przy zmianie organizacji ruchu potrzeby społeczności lokalnej. W rozpoznawanej sprawie jest to

o tyle istotne, że, jak zasadnie wskazywał skarżący, zatwierdzone zamknięcie drogi na okres przeszło 5 miesięcy nastąpiło w celu umożliwienia urządzenia ogródka rekreacyjnego na potrzeby tylko jednego podmiotu. W związku z tym zarządca drogi występując o zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu powinien wykazać jakie względy społeczne przemawiały za przyjęciem projektowanego rozwiązania, kosztem innych właścicieli nieruchomości położonych przy zamkniętym odcinku drogi. Starosta powinien zaś okoliczności te ocenić i wypowiedzieć się dlaczego stanowisko zarządcy drogi zasługiwało na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że objęty skargą akt został podjęty

z istotnym naruszeniem omówionych przepisów, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na skutek oczywistego przeoczenia sąd uchylił zaskarżony akt zamiast stwierdzić jego nieważność, ale nie ma to o tyle znaczenia dla skarżącego, że kwestionowany akt na skutek wyroku uchylającego został i tak wyeliminowany z obrotu prawnego (nieprawomocnie), a ponadto okres, którym objętą była zmiana organizacji ruchu w bieżącym roku już upłynął, zatem wyrokowanie w sprawie miało charakter retrospekcyjny.