Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 345/23 w sprawie ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2023 r. nr 215/OPON/2023 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że oznaczenie wnoszącej skargę "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]" zmienia na "[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., VIII SA/Wa 345/23 oddalił skargę [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2023 r., nr 215/OPON/2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 15 grudnia 2022 r., nr 563/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), dalej: p.b., oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na lokale mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...], arkusz [...] w [...].

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), dalej: p.g.k., polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, że dane zawarte w wypisie z rejestru gruntów dotyczące ilości kondygnacji budynku nie są wiążące przy przyjmowaniu stanów faktycznych w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy dane zawarte w wyżej wskazanym dokumencie powinny być wiążące dla organów w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;

2) art. 71 ust. 5 pkt 3 p.b., polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych na lokale mieszkalne spowodowałaby powstanie IV kondygnacji, co byłoby niezgodne z ustaleniami obowiązującego w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] w [...] posiada IV kondygnacje naziemne (w wypisie z rejestru gruntów), co jest jednoznaczne z przyjęciem przez Prezydenta Miasta [...] zgodności wybudowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 15 marca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą zmiany sposobu użytkowania wskazanych przez nią pomieszczeń technicznych znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Za wniesieniem sprzeciwu przemawiać miało stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że inwestor nie uzupełnił w całości zgłoszenia, do czego został wezwany postanowieniem z 29 września 2022 r., nr 905/2022. Wymuszało to przyjęcie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) budynku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonane roboty budowlane prowadziłyby bowiem do powstania w tym obiekcie dodatkowej IV kondygnacji, pomimo że § [...] ust. [...] pkt [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru w rejonie [...] przy ul. [...], [...], [...], [...] zwanego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] poz. [...]), dalej: m.p.z.p., przewiduje dla analizowanego terenu III kondygnacje w odniesieniu do maksymalnej wysokości budynków wielorodzinnych.

Ocena prawna Sądu I instancji, odwołująca się do powyższych ustaleń i na ich podstawie uznająca zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, nie uchybia art. 71 ust. 5 pkt 3 p.b. i art. 21 ust. 1 p.g.k., ponieważ wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły zaważyć na wyniku kontrolowanej sprawy.

Wyjaśniając tę ocenę, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skoro przesłanką rozstrzygnięcia wnoszącego sprzeciw do zgłoszenia było uznanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego narusza § [...] ust. [...] pkt [...] m.p.z.p., to sytuacja prawna skarżącej została w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczona w oparciu o przepis art. 71 ust. 5 pkt 2 p.b. Przepis ten łączy bowiem obowiązek wniesienia sprzeciwu ze sprzecznością zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające uczyniły tenże przepis podstawą prawną wydanych decyzji, a ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miała na uwadze zaistnienie warunków jego zastosowania w sprawie. Brak jest stąd podstaw, by w ramach przeprowadzanej kontroli instancyjnej Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozważać prawidłowość zaskarżonego wyroku w kontekście stosowania normy art. 71 ust. 5 pkt 3 p.b., tym bardziej że argumentacja skargi kasacyjnej nie odwołuje się do dyspozycji tego przepisu, który wniesienie sprzeciwu wiąże z ustaleniem, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, czy też wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze kasacyjnej, rozważony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej materiał dowodowy – w zakresie wynikających z niego okoliczności relewantnych dla sprawy – prawidłowo został oceniony jako wskazujący na to, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania (części) budynku mieszkalnego wielorodzinnego doprowadzi do wykonania IV kondygnacji. Organy mogły kierować się takim ustaleniem, a na przeszkodzie temu nie stoi powołany w skardze kasacyjnej art. 21 ust. 1 p.g.k. Zgodnie z jego treścią, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Powyższe brzmienie przepisu nie wskazuje na to, by obszarem wykorzystania ewidencji były sprawy związane z reglamentacją procesu budowlanego. Gdyby ustawodawca chciał nadać art. 21 ust. 1 p.g.k. charakter normy wymuszającej kierowanie się przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub organ nadzoru budowlanego w sprawach przez nie rozpatrywanych wyłącznie danymi z ewidencji, powinien zawrzeć w nim tego rodzaju regulację, określając skutki prawne związania i materię poddawaną ocenie w postępowaniu, która tym związaniem jest objęta. W takim przypadku status prawny budynku stanowiącego przedmiot postępowania, w tym posiadane przez niego charakterystyczne parametry, powiązany mógłby zostać nie tyle z jego cechami rzeczywistymi, ale z danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku określonymi w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), dalej: r.e.g.b., którymi organy byłyby związane dopóki ich zmiana nie nastąpiłaby w stosownym trybie administracyjnym. W sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie można mówić o materialnoprawnym powiązaniu ustaleń czynionych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z danymi pochodzącymi z ewidencji gruntów i budynków, co sprawia, że danym ewidencyjnym, w tym informacji, o której mowa w § 18 ust. 1 pkt 4 r.e.g.b. (liczba kondygnacji nadziemnych), przypisać można jedynie rolę dowodową, która nie uniemożliwia przeprowadzenia przez organ przeciwdowodu w razie niezgodności tychże danych z rzeczywistością (art. 76 § 2 k.p.a.).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na to, że ewidencja gruntów i budynków w analizowanym w postępowaniu zakresie posiada charakter techniczno-deklaratoryjny – nie kształtuje ona stanu prawnego ani faktycznego, a jej zadaniem jest jedynie ich potwierdzanie. Zapatrywanie to nie budzi wątpliwości w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 2218/22; wyrok NSA z 5 maja 2023 r., II OSK 1781/21; wyrok NSA z 4 października 2017 r., I OSK 589/17; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13). Wprowadzenie danych do ewidencji ma zawsze charakter wtórny względem zaistniałych zdarzeń i opiera się na zgromadzonych dokumentach, co sprawia, że wypis z kartoteki budynków, do którego odwołała się skarżąca, pomimo że pozostaje dokumentem urzędowym, nie mógł mieć wpływu na kierunek działania podejmowanego przez Prezydenta Miasta [...], a następnie Wojewodę Mazowieckiego rozpatrującego odwołanie od decyzji z 15 grudnia 2022 r., jeżeli dokonana analiza wskazywała, że treść tego wypisu nie odpowiada stanowi rzeczy wynikającemu z dokumentacji budowlanej, w oparciu o którą został zrealizowany sporny budynek.

Okoliczność, że został on zaprojektowany jako trzykondygnacyjny obiekt budowlany, jednoznacznie wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2020 r., nr 439/2020, a także zakresu zmian wprowadzonych w obrębie dachu budynku nieskutkujących modyfikacją wskazanego parametru wysokości, wprowadzonych w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z 8 lutego 2021 r., nr 52/2021, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z 20 października 2021 r., nr 828/OPON/2021. W tej ostatniej decyzji zamieszczona została wiążąca ocena, która na gruncie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z § 19 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. i § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), rozstrzygała status prawnobudowlany ww. budynku. Taki stan prawny odzwierciedlał stan obiektu w momencie rozpoczęcia jego użytkowania, co wynika z włączonego również do akt zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 sierpnia 2022 r., nr 194/22, informującego o niewniesieniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy tego budynku. Twierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na lokale mieszkalne nie spowoduje powstania (nowej) IV kondygnacji w tymże budynku, ponieważ taka kondygnacja już w nim istnieje (została zarejestrowana), w tych okolicznościach musiało zostać odrzucone, a w konsekwencji zarzut oparty na tego rodzaju (błędnym) założeniu nie mógł doprowadzić do zanegowania prawidłowości oceny prawnej Sądu I instancji.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku w zakresie określenia nazwy (firmy) skarżącej spółki, wobec błędnego jej oznaczenia ([...]sp. z o.o.) przez Sąd I instancji.