II SA/Rz 1065/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-19	
Data wpływu	2021-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Maria Mikolik	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 268/22	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 50 ust. 1 pkt 2, 4, art. 51 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1065; par. 2 ust. 1, par. 3 ust. 8, par. 12, par. 271; Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. i M. S. (skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] i orzekająca o nakazie rozbiórki wiaty pełniącej funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego).

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – nakazał skarżącym jako właścicielom i inwestorom, rozbiórkę wiaty drewnianej, pełniącej funkcję użytkową zadaszonego miejsca postojowego, położonej na działce o numerze ewidencyjnym 384/3 w [...] ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku wszczętego w dniu 24 września 2020 r. postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr 384/3 w [...] istnieje wiata o długości 8,40 m i szerokości 3,80 m o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, krytym blachą trapezową ocynkowaną. Spad dachu w kierunku działki własnej, zaopatrzony jest w rynny i rury spustowe. Słupy konstrukcyjne drewniane na kotwach stalowych zasypane są gruzem i zalane betonem. Wiata znajduje się przy budynku mieszkalnym. Została wybudowana w 2015 r., a roboty budowlane zostały zakończone. Nie stwierdzono połączenia konstrukcji wiaty z budynkiem mieszkalnym. Dwie ściany wiaty poszyte zostały płytami z poliwęglanu, jedna ze ścian bocznych przylega do ściany budynku mieszkalnego. Elewacja frontowa wiaty jest otwarta, nie stwierdzono zawiasów świadczących o możliwości zamknięcia obiektu. Wewnątrz wiaty znajduje się utwardzenie terenu z kostki brukowej. Wiata usytuowana jest w odległości 60 do 65 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką, 6,20 m od budynku mieszkalnego na działce Z. W. (uczestnik) oraz 5,80 m od okien w budynku mieszkalnym uczestnika. Podczas kontroli stwierdzono, że pod wiatą znajdują się: rowery, przyczepa samochodowa, opony i tym podobne rzeczy. Nie stwierdzono magazynowania drewna. Skarżąca M. S. oświadczyła, że wiata powstała ok. 5 lat temu. Uczestnik oświadczył, że wiata jest nieestetyczna i niebezpieczna, ponieważ właściciel przechowywał w niej drewno, oraz wykonywał w niej różne roboty gospodarcze, które były dla niego uciążliwe. Oświadczył również, że przedmiotowa wiata nie zachowuje odległości od granicy z jego działką i od okien jego budynku mieszkalnego. Wraz z pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. uczestnik przedłożył cztery zdjęcia, na których widać garażowane pod wiatą samochody osobowe. Skarżący M. S. w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r., po zapoznaniu się z dowodami przedłożonymi przez uczestnika wyjaśnił, że zdarzały się sytuacje, gdzie były garażowane samochody pod wiatą, ze względu na złe warunki atmosferyczne np. burzę z gradem, ale były to zdarzenia incydentalne, ponadto był nieświadomy, iż przepisy zabraniają garażowania samochodu pod wiatą, natomiast od momentu wszczęcia postępowania, samochody nie są tam garażowane. Organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Roboty budowlane, w świetle art. 3 pkt 7 u.p.b., to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 u.p.b.) to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budynek (art. 3 pkt 2 u.p.b.), to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budowlą (art. 3 pkt 3 u.p.b.) - jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Organ I instancji stwierdził, że wiata, mająca zabetonowane kotwy stalowe, czyli trwale związana z gruntem, nie jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.p.b. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wykonane zostały roboty budowlane, w wyniku których powstał obiekt budowlany. Nie spełnia on cech budynku, ponieważ przede wszystkim nie jest wydzielony z przestrzeni (ma jedną ścianę otwartą, niezabudowaną), nie posiada parametrów obiektu małej architektury, jest zatem budowlą. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Przedmiotowa wiata ma powierzchnię 32,92 m2 i jest jedyną na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, a więc budowa tej wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia do właściwego organu. Organ I instancji wskazał, że skoro przepisy u.p.b. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "wiata", to należy odwołać się do definicji słownikowej zawartej w Słowniku języka polskiego PWN, z której wynika, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym. Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, wydane na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, przy czym ustawa ta służy wprawdzie innym celom niż przepisy u.p.b. i może w tej sytuacji mieć tylko posiłkowe znaczenie. Rozporządzenie powyższe określając pojęcia podstawowe stwierdza, że "za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet ścian pozbawione". Zdaniem organu I instancji brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że kwalifikacja obiektu budowlanego do tego pojęcia wymaga uwzględnienia m. in. jej funkcji. Zawsze jednak wskazuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem). Problemem bywa trudne do precyzyjnego określenie funkcji, jakiej wiata ma służyć. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, gdyż zostało to udowodnione w toku postępowania dowodowego, że pod wiatą znajdowały się: samochody, drewno, rowery, przyczepa samochodowa, opony i tym podobne rzeczy. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że wiodącą funkcją wiaty jest jej użytkowanie, jako zadaszonego miejsca postojowego, pełniącego funkcję użytkową budynku garażu. Takie też było pierwotne jej przeznaczenie, co potwierdzają jej inwestorzy i właściciele. Ich wyjaśnienie o tym, że aktualnie pod wiatą nie są parkowane samochody, nie zmienia pierwotnego jej przeznaczenia. Na działce brak jest garażu, co tym bardziej potwierdza tezę o jego przeznaczeniu przede wszystkim na zadaszone miejsce postojowe. Ponadto wewnątrz wiaty składowane są inne materiały, co świadczy o tym, że pełni ona też funkcję użytkową budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony m. in. do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (r.w.t.)). Organ I instancji stwierdził, że skoro mamy do czynienia z wiatą, pełniącą funkcje użytkowe zadaszonego miejsca postojowego i budynku gospodarczego, koniecznością jest ustalenie jego zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 r.w.t., przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie budowli nadziemnych, spełniających funkcje użytkowe budynku, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przedmiotowa wiata jest budowlą, spełniającą funkcję użytkową budynków, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy r.w.t. Organ I instancji podał, że § 19 ust. 1 r.w.t. stanowi, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, nie może być mniejsza niż dla samochodów osobowych - 7 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. W tym przypadku odległość od okna w kuchni w budynku mieszkalnym uczestnika wynosi 5,8 m, przy czym kuchnia jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi, w rozumieniu przepisu § 4 pkt 1 r.w.t. Ponadto zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 r.w.t., stanowiska postojowe, w tym również zadaszone należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż - dla samochodów osobowych - 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. W tym przypadku odległość ta wynosi od 60 do 65 cm od ogrodzenia z sąsiednią działką. Organ wyjaśnił, że zachowanie 3 m odległości od granicy nie jest wymagane w przypadku niezadaszonych parkingów składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie jednorodzinnej oraz w zabudowie zagrodowej, jeżeli stykają się one z niezadaszonymi parkingami dla samochodów osobowych na sąsiedniej działce. W rozpatrywanej sprawie okoliczności te nie występują. Przebieg granicy nie był zakwestionowany w toku postępowania, co oznacza odległość wiaty od granicy działki. Intencją tego przepisu jest ochrona właścicieli sąsiednich nieruchomości, w szczególności w zakresie ochrony przed hałasem, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1e, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 r.w.t., stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej: szerokość 2,5 m i długość 5 m. Warunki te są spełnione, ponieważ szerokość wiaty wynosi 3,8 m, zaś długość 8,4 m. Organ I instancji podał, że zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 r.w.t., budynki - w tym przypadku wiata spełniającą funkcję użytkową budynku gospodarczego - na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ wskazał, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, na działce o szerokości 16 m lub mniejszej, zaś w niniejszym przypadku działka ma ok. 22 m szerokości. W rozpatrywanej sprawie odległość wiaty od granicy działki wynosi od 60 do 65 cm, a więc i ten warunek nie jest zachowany, a zatem odległość od granicy działki powinna wynosić co najmniej 1,5 m. Organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jednakże zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b., art. 51 ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odpowiednie stosowanie w przypadku ustalenia, że roboty budowlane zakończono oznacza, że wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 nie poprzedza wydanie postanowienia, bo byłoby to bezcelowe. Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez wymuszenie na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć powinno do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym r.w.t. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa, wówczas organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu. Dlatego w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego odpowiadającego zasadom z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stwierdził naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem organu przedmiotowa wiata narusza przepisy, w tym techniczno - budowlane w sposób uniemożliwiający usunięcie tego stanu i doprowadzenie do zgodności z nimi w inny sposób, aniżeli poprzez jej rozbiórkę. Oznacza to brak możliwości jej zalegalizowania. W związku z tym konieczne jest nakazanie jej rozbiórki na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Organ I instancji stwierdził, że w trakcie postępowania podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Strony były należycie i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Udzielono stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strony były zawiadamiane o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie całego materiału dowodowego, a w szczególności w zakresie okoliczności dotyczących funkcji jaką pełni wiata, jej przeznaczenia, wyposażenia, w tym przez nieprzesłuchanie świadków i nieprzeprowadzenie dodatkowych oględzin,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oświadczenia strony skarżącej o funkcji, do jakiej wykorzystywana jest wiata,

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów w zakresie ustalenia, że wiata znajdująca się na działce skarżących pełni funkcję miejsca postojowego,

- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie pomimo braku dowodów, że wykonany obiekt jest wiatą pełniącą funkcję miejsca postojowego i nałożenie na stronę skarżącą obowiązku rozbiórki tej wiaty, podczas gdy w sytuacji istnienia w tym zakresie wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b., polegające na jego nieprawidłowej wykładni. Organ administracyjny wadliwie zdefiniował pojęcie wiaty, bowiem nakazał jej rozbiórkę w sytuacji, kiedy budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, i spełnia ona wszelkie wymogi prawne i techniczne,

- art. 71a ust. 1 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wiaty i niewstrzymania jej użytkowania oraz nienałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał skarżącym jako właścicielom i inwestorom rozbiórkę wiaty o wymiarach 8,40 x 3,80 m, pełniącej funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego), położonej na działce o nr ew. 384/3 w m. P. ul. O.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt będący przedmiotem postępowania to wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego), w związku z czym należało zreformować sentencję zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty. W Słowniku języka polskiego (PWN) wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, nad przystankiem tramwajowym". Kwalifikując obiekt będący przedmiotem postępowania nie można uznać go za budynek, którego definicja została zawarta w art. 3 pkt 2 u.p.b., gdyż nie posiada wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie, tzn. nie posiada przegród ze wszystkich stron, co jednocześnie wyklucza zakwalifikowanie go jako budynku. Natomiast obiekt ten posiada dach i jest trwale związany z gruntem, gdyż jak wynika z ustaleń organu I instancji słupy konstrukcyjne drewniane na kotwach stalowych zostały zasypane gruzem i zalane betonem, co należy uznać za trwałe związanie z gruntem - fundament punktowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to, czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budowlą nadziemną, wiatą pełniącą funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego). Zatem taki obiekt powinien spełniać przepisy zawarte w r.w.t. – zgodnie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Fakt zwolnienia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, nie zwalnia bowiem z obowiązku przestrzegania innych przepisów. Organ odwoławczy wskazał, że w art. 29 ust. 1 u.p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagających zgłoszenia o którym mowa w art. 30, natomiast w art. 29 ust. 2 u.p.b. został zawarty katalog obiektów nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia o którym mowa w art. 30. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego budowa przedmiotowej wiaty, zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały zakończone, w związku z czym zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a zasadnym jest zastosowanie przepisu art. 51 ust. 7 u.p.b., który ma zastosowanie do robót już wykonanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 7 u.p.b. stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należało zatem sprawdzić, czy wykonane roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowej wiaty pełniącej funkcję użytkową budynku zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa wiata konstrukcji drewnianej pełniąca funkcję użytkową budynku na działce nr 384/3, usytuowana jest w odległości 0,6 - 0,65 m od ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami nr 384/3 i 384/2, w odległości 6,20 m od budynku mieszkalnego murowanego na działce nr 384/2 i w odległości 5,80 m od okien tego budynku. W ocenie organu powyższe stanowi o naruszeniu regulacji § 12 ust. 1 i 2 r.w.t. Przy czym organ zaznaczył, że zgodnie z § 2 ust. 1 r.w.t., przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zatem przepisy te maja zastosowanie do przedmiotowej wiaty pełniącej funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast § 12 ust. 2 r.w.t. dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z kolei § 12 ust. 3 r.w.t. dopuszcza, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wreszcie § 12 ust. 4 r.w.t., w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Analizując także usytuowanie przedmiotowego obiektu z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, że zarówno murowany budynek mieszkalny na działce nr 384/2 jak i przedmiotowa wiata o konstrukcji drewnianej i dwóch ścianach obitych płytami z poliwęglanu na działce nr 384/3, nie posiadają ścian będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego (ściana budynku na działce nr 384/2 posiada okna), to odległość miedzy ścianami tych obiektów zgodnie z § 271 ust. 1 i 2 r.w.t. nie powinna być niniejsza niż 12 m. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 0,6 - 0,65 m od ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami nr 384/2 i 384/3, zas na sąsiedniej działce nr 384/2 zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny. Taka sytuacja sprawia, że usytuowanie wiaty będącej przedmiotem postępowania powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, ponieważ nie są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W świetle powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno- budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze materiał z którego obiekty są wykonane i fakt, że przepis § 271 ust. 1 r.w.t. stawia wymóg zachowania odległości między nimi nie mniejszej niż 12 m, brak jest możliwości pozostawienia przedmiotowej wiaty. Takie usytuowania wiaty stwarza zagrożenie pożarowe dla istniejącej zabudowy, czego skutki mogą być nieodwracalne. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.b., gdyż przedmiotowa wiata została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i została wykonana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w szczególności przepisach techniczno-budowlanych, to w aspekcie Prawa budowlanego zachodzą okoliczności obligujące budowlanego do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Organ odwoławczy przytoczył przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt. II OPS 1/16, zgodnie z którą do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4. W tej sytuacji doprowadzenie przedmiotowej wiaty do stanu zgodnego z prawem, ze względu na rodzaj naruszenia prawa, nie jest możliwe, brak jest zatem możliwości jej legalizacji. Nakaz rozbiórki jest ostatecznością, ale w rozpatrywanej sprawie jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego (składowego) narusza przepisy § 12 i § 271 r.w.t., tj. przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, co obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej jej rozbiórkę. Natomiast podnoszone w treści odwołania zarzuty w świetle powyższych uwarunkowań nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części nakazującej rozbiórkę wiaty. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.p.b., polegające na jego nieprawidłowej wykładni. Organ administracyjny wadliwie zdefiniował pojęcie wiaty, bowiem nakazał jej rozbiórkę w sytuacji, kiedy budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, i spełnia ona wszelkie wymogi prawne i techniczne;

2) art. 3 pkt 2 u.p.b. poprzez przyjęcie, że wybudowana wiata posiada cechy budynku gospodarczego;

3) § 12 i § 271 r.w.t., poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy nie dotyczą wiat;

4) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niedokonanie wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności w zakresie okoliczności dotyczących funkcji jaką pełni wiata, jej przeznaczenia, wyposażenia, w tym przez nieprzesłuchanie świadków i nieprzeprowadzenie dodatkowych oględzin;

5) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie pomimo braku dowodów, że wykonany obiekt jest wiatą pełniącą funkcję budynku gospodarczego i nałożenie na stronę skarżącą obowiązku rozbiórki tej wiaty podczas, gdy w sytuacji istnienia w tym zakresie wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie zagrożenia pożarowego wynikającego z użytkowania wiaty, na okoliczność zagrożenia pożarowego w/w wiaty dla ludzi lub budynków/obiektów znajdujących się na tej posesji i na posesjach sąsiednich.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej rozbiórkę wiaty, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ odwoławczy przyjął, że przedmiotowa wiata pełni funkcję użytkową budynku gospodarczego, przy czym nie uzasadnił tego stanowiska. Skarżący przytaczając treść art. 3 pkt 2 u.p.b. stwierdzili, że obiekt budowlany wykonany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w tym przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przedmiotowa wiata nie posiada cech, które charakteryzują budynek. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 392/19, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 708/15 i z dnia 4 grudnia 2020 r., II SA/Kr 1060/20. Następnie przytaczając wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3540/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 324/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 899/16 skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie brak jest dowodów wskazujących, że wiata pełni jako podstawową funkcję budynku gospodarczego. Zatem ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie są bezpodstawne. Ponieważ organ odwoławczy uznał, że usytuowanie wiaty stwarza zagrożenie pożarowe dla istniejącej zabudowy, czego skutki mogą być nieodwracalne, skarżący zwrócili się do Specjalisty Ochrony Przeciwpożarowej o wydanie opinii w sprawie zagrożenia pożarowego dotyczącego wiaty. Ze sporządzonej opinii wynika, że konstrukcja, usytuowanie oraz eksploatowanie wiaty nie stanowi zagrożenia pożarowego dla ludzi lub budynków znajdujących się na tej posesji oraz na posesjach sąsiednich - nie obniża ich stanu bezpieczeństwa pożarowego. Natomiast w aktach sprawy brak jest ustaleń w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w tym stosownej opinii.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga została uwzględniona z przyczyn procesowych, niezależnie od oceny zarzutów i wniosków skargi, albowiem Sąd niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) był uprawniony i zobowiązany do wzruszenia kontrolowanych decyzji (art. 135 p.p.s.a.) wobec stwierdzenia z urzędu naruszeń prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie budzi uzasadnionych zastrzeżeń Sądu kwalifikacja spornego obiektu budowlanego jako budowli pełniącej funkcje budynku gospodarczo-inwentarskiego. Tego rodzaju kwalifikacja prawna jest istotna z punktu widzenia poddania objętej zaskarżoną decyzją budowli wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 cyt. aktu przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania przede wszystkim budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Również ocena organów, że sporna budowla w zakresie realizowanych funkcji spełnia warunki określone w definicji budynku gospodarczego z § 3 pkt. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zasługuje na uwzględnienie. Budynek gospodarczy w świetle tej definicji to "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Z akt sprawy wynika, że niewątpliwie pod zadaszeniem budowli (wiaty) przechowywano określone narzędzia i sprzęty służące mieszkańcom budynku mieszkalnego (w tym np. rowery, przyczepę samochodową, opony, itp.).

Istotne zastrzeżenia Sądu budzi jednak zupełność ustaleń i ocen oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego kontrolowanych decyzji w zakresie, w jakim organy dokonały zestawienia relewantnych przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. z cechami spornej budowli oraz jej właściwościami z punktu widzenia wymogów odległościowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

W powyższym zakresie Sąd przypomina, że nie jest uprawniony do zastępowania organów administracyjnych w procesie formułowania wniosków interpretacyjnych lub subsumpcyjnych na podstawie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy, albo do uzupełniania uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć na tle materiału procesowego wynikającego z akt sprawy. Kontrolowane organy mają bezwzględny obowiązek przeprowadzania pełnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wykazania zasadności przyjętej oceny prawnej w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Nie jest zatem rzeczą Sądu uczestniczenie w procesie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która stała się przedmiotem kontroli legalnościowej. Należy w związku z powyższym podkreślić, że jakkolwiek sąd administracyjny orzeka zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy (w tym przede wszystkim akt sprawy administracyjnej), jednak nie jest jego zadaniem i obowiązkiem przejmowanie kompetencji kontrolowanych organów w zakresie prawidłowego, spójnego i pełnego uzasadniania dokonywanych ocen dowodowych i ocen prawnych, które są następnie podstawą rozstrzygnięć administracyjnych, albo konkretyzowania ocen subsumpcyjnych przez ostateczne powiązanie ustalonego stanu faktycznego z relewantną normą podlegającą zastosowaniu w sprawie. Sąd administracyjny nie jest bowiem "trzecią instancją" orzekającą merytorycznie w sprawach administracyjnych. W granicach kompetencji kontrolnych o charakterze co do zasady kasatoryjnym sąd ten dokonuje weryfikacji legalnościowej przedmiotu zaskarżenia, nie będąc uprawnionym do uzupełniania lub modyfikowania przedmiotu zaskarżenia o oceny, które nie zostały przez organy wyrażone, szczególnie w zakresie ustaleń faktycznych, ocen dowodowych lub wniosków subsumpcyjnych. Zastrzeżenie to jest szczególnie istotne, albowiem podejmowane niekiedy przez skarżony organ odwoławczy próby uzupełnienia argumentacji prawnej lub dowodowej dopiero w skardze kasacyjnej od wyroków uwzględniających skargi trzeba ocenić jako niedopuszczalne prawnie.

W związku z powyższym Sąd kategorycznie zastrzega, że dalsza praktyka w tym zakresie może i powinna stać się przedmiotem skierowanej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sygnalizacji Sądu na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. Sądowi znane są z urzędu liczne przykłady tego rodzaju działań skarżonego organu, które niezależnie od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie wnoszonych przez ten organ skarg kasacyjnych, stanowią dowód nieznajdującej podstaw prawnych praktyki usuwania wadliwości ustaleń lub ocen prawnych (m.in. w zakresie niepełności ustaleń faktycznych, ocen dowodowych, interpretacji i subsumpcji) zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie postępowania kasacyjnego.

Jeżeli działania skarżonego organu będą nadal w sposób uporczywy stanowiły kontynuację tego rodzaju błędnej i nieznajdującej podstaw prawnych praktyki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie będzie zobowiązany do poinformowania o tych praktykach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zażądania podjęcia działań mających na celu ich eliminację.

Analizowany problem został już zauważony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1506/16, wskazał, że "(...) jedynym miejscem prezentacji zasadniczych motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia" skarżonego organu odwoławczego "jest jego uzasadnienie. Odpowiedź na skargę oraz skarga kasacyjna nie mogą być natomiast wykorzystywane przez skarżone organy do przedstawiania nowego lub uzupełnienia już zajętego stanowiska, które stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawę do przeprowadzenia procesu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju następcza próba sanowania braków lub błędów uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia przez skarżony organ jest sprzeczna z założeniami, istotą i celem postępowania sądowoadministracyjnego. Akceptacja takiej praktyki mogłaby ponadto zachęcać organy do sporządzania niepełnych, lakonicznych lub pozbawionych pogłębionej argumentacji uzasadnień, które można by uzupełniać za pośrednictwem odpowiedzi na skargę lub skargi kasacyjnej.".

Przechodząc do wskazania kolejnych przejawów błędnej praktyki cytowania podlegających potencjalnie zastosowaniu regulacji, bez ich szczegółowego zestawienia z ustalonym stanem faktycznym, i bez dokonania końcowej i ostatecznej subsumpcji są rozważania skarżonego organu zawarte na str. 5 i 6 zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dostrzegając podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., uznał, że sporna budowla została wykonana "w sposób istotnie odbiegający" od ustaleń i warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych w zakresie § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z akt sprawy wynika, że odległość spornej budowli na działce nr 384/3 od granicy z działką nr 384/2 wynosi ok. 0,6 – 0,65 m. Organ wyraźnie wskazał, że powyższe "stanowi o naruszeniu regulacji § 12 ust. 1 i 2" rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ w dalszej części uzasadnienia przytacza jednak dalsze przepisy wynikające z § 12, w tym ust. 3 i 4, nie odnosząc ich jednak do ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem już tylko z treści § 12 ust. 4 pkt. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej, albo budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Z cytowanych przepisów § 12 ust. 4 pkt. 1 i 3 wynika, że sporna budowla funkcjonująca jako budynek gospodarczy może zostać przy spełnieniu warunków określonych w ww. przepisach usytuowana bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.

Powyższe istotne prawnie przesłanki nie zostały odniesione do stanu faktycznego sprawy, natomiast zacytowanie treści § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. bez jego powiązania ze stanem faktycznym sprawy należy uznać za uchylenie się przez organ odwoławczy od oceny prawnej w tym zakresie. Sąd – jak już wskazano – nie będzie z kolei zastępował organu w jego ustawowych funkcjach.

Sąd stwierdził również, że poza ustaleniami i rozważaniami organów znalazła się przesłanka "istotnego odbiegania" spornego obiektu od "ustaleń i warunków określonych w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Jeżeli kontrolowane organy przyjęły, że w sprawie doszło do naruszenia określonych (co wymaga jeszcze konkretyzacji – zob. uwagi powyżej i poniżej) warunków wynikających z § 12 i § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., to ich obowiązkiem jest ocena, czy i w jakim stopniu powyższe naruszenia stanowią "istotne" odstąpienie od wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Przesłanka istotności jest zasadniczym elementem podstawy z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b., a jej konkretyzacja i ocena na tle stanu faktycznego sprawy wymaga dużej ostrożności ze względu na konsekwencje prawne, jakie mogą wynikać z art. 51 ust. 1 u.p.b., w tym możliwy nakaz rozbiórki.

W trzeciej kolejności jako niepełne i budzące wątpliwości co do prawidłowości należy również uznać ustalenia i oceny organów na tle zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do naruszenia § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez to, że określona w świetle tych przepisów minimalna odległość (organ nie wyjaśnia bliżej przyjętej pozycji z tabeli wynikającej z ust. 1, jednak – jak można przypuszczać – przyjęta odległość minimalna wynosi 8 m, a po podwyższeniu o 50 %, zgodnie z ust. 2, wynosi – 12 m) między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie została zachowana. Z akt sprawy wynika, że odległość między sporną budowlą a budynkiem na działce nr 384/2 wynosi 6,20 m. Dokonując końcowej oceny zachowania warunków przeciwpożarowych oraz orzekając ostatecznie nakaz rozbiórki organ nie rozważył jednak i nie odniósł się do możliwości zastosowania § 271 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że odległość między ścianami zewnętrznymi budynków lub częściami tych ścian może być zmniejszona o 50%, w stosunku do określonej w ust. 1-5, jeżeli we wszystkich strefach pożarowych budynków, przylegających odpowiednio do tych ścian lub ich części, są stosowane stałe urządzenia gaśnicze wodne. Istotną kwestią w sprawie jest także zagadnienie wykazania przez organy realizacji przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że również samo usytuowanie spornego obiektu w odległości 0,6 – 0, 65 m od ogrodzenia znajdującego się między działkami 384/2 i 384/3 oraz w odległości 6,20 m od sąsiedniego budynku mieszkalnego na działce 384/2 "powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, ponieważ nie są spełnione wymogi w zakresie bezpieczeństwa pożarowego". Organ nie zauważył jednak, że przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jest niezależna od przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w rozważanym sensie, co oznacza, że jeżeli zostanie wykazane, że doszło do istotnego naruszenia warunków techniczno-budowlanych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, to nie ma potrzeby odwoływania się do odrębnej przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Jeżeli organ zmierza do oparcia rozstrzygnięcia również na przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b., powinien on wykazać, że tego rodzaju realna możliwość powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia istnieje w ustalonym stanie faktycznym. Samo bowiem naruszenie przepisów techniczno-budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie przesądza jeszcze, że do powstania sytuacji mogącej spowodować niebezpieczeństwo już doszło. Wykazanie realizacji tego rodzaju przesłanki wymaga natomiast zazwyczaj dołączenia do akt sprawy odpowiedniej ekspertyzy (opinii) rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Sąd z urzędu dopuścił na rozprawie dowód z dokumentu w postaci opinii prywatnej z dnia 26 maja 2021 r. rzeczoznawcy z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Z opinii tej wynika, że sporna budowla ("wiata") "nie stanowi zagrożenia pożarowego dla ludzi lub budynków/obiektów znajdujących się" na działce nr 384/3 oraz "na posesjach sąsiednich – nie obniża ich bezpieczeństwa pożarowego". Nie przesądzając ostatecznych ocen organów, treść ww. opinii potwierdza jedynie konieczność oparcia ocen technicznych z zakresu ochrony przeciwpożarowej na ekspertyzach uprawnionych specjalistów, albowiem organy nadzoru budowlanego nie dysponują w tym zakresie wystarczająco fachową wiedzą.

W czwartej i ostatniej kolejności Sąd stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że w sprawie zostały wykazane przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.p.b., to i tak istnieją wątpliwości co do tego, czy organy rozważyły – przed orzeczeniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. – możliwość zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Ten ostatni przepis przewiduje, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ze względu na charakter spornej budowli ("wiata" pełniąca funkcje budynku gospodarczego) istnieje – co najmniej potencjalnie – możliwość wykonania określonych robót budowlanych, które doprowadzą ten obiekt do stanu zgodnego z prawem bez jego całkowitej rozbiórki. Przede wszystkim nie zbadano, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość zdemontowania lub zmiany poszycia dwóch ścian aktualnie wykonanych z poliwęglanu (ściana frontowa jest otwarta, a czwarta ściana przylega do ściany budynku mieszkalnego), co może mieć znaczenie w świetle badania zachowania warunków z § 271 lub także § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jeżeli natomiast doszłoby do orzeczenia nakazu rozbiórki jedynie części budowli – co dopuszcza art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. – (np. dwóch ścian zabudowanych), to wtedy pozostała część będzie mogła być kwalifikowana jako typowa wiata bez powiązania z funkcją budynku gospodarczego. Organ powinien przy tym pamiętać, że orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. może być stosowane jedynie w razie definitywnego wyeliminowania możliwości zastosowania podstawy sanacyjno-legalizującej z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wymaga to jednak dokonania własnych rozważań i ocen organów nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie stwierdzone naruszenie art. 7, 15, 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony przez skarżącego wpis (punkt drugi wyroku).