Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: ASR WSA Anna Kopeć WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2024 r., znak: WS-VI.7536.1.1.2024.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej R. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. znak: GG.6852.9.2023 Starosta Miechowski orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w M., stanowiącej własność R. W. i Z. W., poprzez zezwolenie P. Sp. z o.o. w T. na wykonie prac związanych z budową gazociągu oraz ustanowieniu strefy kontrolnej i zapewnienie możliwości wykonywania w przyszłości czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją sieci.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. W., nie zgadzając się na posadowienie gazociągu i zarzucając m.in. brak pełnej informacji dla zainteresowanych stron oraz podnosząc, że inwestycja niewłaściwie została nazwana jako inwestycja celu publicznego.

Zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2024 r. nr WS-VI.7536.1.1.2024.PB utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie Starosty.

Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania Wojewoda wskazał, że sporna inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Umożliwia ona bowiem doprowadzenie gazociągu do wszystkich potencjalnych odbiorców gazu, zlokalizowanych wzdłuż trasy projektowanego gazociągu, w konsekwencji umożliwiając dalszą rozbudowę sieci gazowej dla podłączenia kolejnych odbiorców do rozbudowanej infrastruktury technicznej będącej inwestycją celu publicznego.

Inwestor uzasadnił też konieczność przeprowadzania sieci przez przedmiotową działkę wskazując, że jej realizacja w wydzielonym pasie drogowym zlokalizowana jest inna infrastruktura techniczna oraz wykonana jest nowa nawierzchnia asfaltowa. Od strony wschodniej ul. [...] nie ma możliwości włączenia się w sieć gazową, natomiast od strony zachodniej brak kontaktu z właścicielem.

Załączona do wniosku dokumentacja potwierdza zdaniem Wojewody przeprowadzenie wymaganych rokowań. W piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r. i 24 stycznia 2023 r., wnioskodawca wystąpił pisemnie do właścicieli działki o zgodę na przeprowadzenie inwestycji, przedstawiając szczegóły dotyczące budowanego odcinka gazociągu, jego parametrów oraz położenia. Rokowania nie zakończyły się jednak podpisaniem umowy o ustanowieniu służebności przesyłu, gdyż właściciele działki nie przekazali spółce swoich uwag, czy oczekiwań finansowych.

W tej sytuacji wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zamierzona inwestycja była zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta M. zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/481/2017 Rady Miejskiej w M.. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 2 tej uchwały, ustala się możliwość budowy, przebudowy, rozbudowy sieci infrastruktury technicznej w obszarze opracowania planu. Z kolei § 12 ust. 2 planu dopuszcza budowę, przebudowę, rozbudowę sieci gazowej.

Od powyższej decyzji R. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego polegające na:

a) nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentu wskazującego, czy inwestycja stanowi możliwe do zrealizowania przedsięwzięcie publiczne, albowiem jak wynika z powszechnie dostępnych informacji instalacja odbiorników gazowych będzie uznawana za przedsięwzięcie znacząco wpływające na środowisko "Zielony Ład", albowiem wkrótce zostanie wprowadzony zakaz montażu instalacji grzewczej gazowej w budynkach mieszkalnych i użytku publicznego z uwagi na konieczność spełniania unijnych norm "zero emisyjności", a zatem kolejne inwestycje nie będą mogły korzystać w ogóle z instalacji gazowych,

b) nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, iż w trakcie postępowania w sprawie projektowania inwestycji a następnie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na wstęp na nieruchomość dla przedmiotowej inwestycji i ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości inwestor nie zawiadomił wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z działką należącą do skarżącego tj. m.in. dz. Nr [...] (należącej do córki skarżącej) w celu przeprowadzenia rokowań co do możliwości przeprowadzenia inwestycji przez te działki, albowiem z analizy map projektowych przedstawionych przez inwestora wynika, że kolejnym krokiem może być przeprowadzenie inwestycji także przez działkę [...],

1.2. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę dowodów poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie może zostać przeprowadzona zgodnie z propozycją skarżącego, podczas gdy inwestor nie wskazał powodów i nie odniósł się do zarzutów dlaczego jedynie przedmiotowa działka ma zostać obciążona budową sieci gazowej, w sytuacji gdy działki sąsiednie nie są urządzone, a posadowienie inwestycji utrudni wykorzystanie zajętego terenu na cele inwestycyjne i drogowe skarżącej, szczególnie gdy działka objęta zaskarżoną decyzją ma szerokości około 5m i została przeznaczona jako droga do działek należących poprzednio do skarżącej, a obecnie do jej dzieci, a zatem brak jest uzasadnienia by inwestycja miała cel publiczny. Ponadto ulica [...] w M. jest nowo wybudowaną drogą publiczną, a zatem wszelkie media dla działek do niej przylegających winny przebiegać w pasie drogowym ulicy [...] po całej długości, a nie przez środek terenów nieurządzonych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce

nieruchomościami poprzez:

a) błędne przyjęcie, że planowana inwestycja mieści się w ramach potrzeb publicznych, podczas gdy projektowana inwestycja nie ma sprecyzowanej grupy odbiorców, a ewentualna możliwość zaopatrzenia jednego budynku jednorodzinnego nie stanowi inwestycji celu publicznego tj. do działki nr [...] położonej bezpośrednio przy ulicy [...], a nadto przy drugiej części ulicy [...] zlokalizowana jest sieć gazowa,

b) błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie będzie przebiegać zbyt blisko budynku jednorodzinnego skarżącej, podczas gdy budowa może zostać przeprowadzona również po działkach sąsiednich tj. [...], które nie są zabudowane lub bezpośrednio od ulicy [...], która jest drogą gminną nowo wybudowaną, i całkowicie bezzasadnym jest argument organów administracji publicznej, że nowy asfalt stanowi przeszkodę do przeprowadzenia kolejnych mediów w drodze, a ulica [...] jest zbyt wąska dla ulokowania sieci gazowej, w sytuacji, gdy organ próbuje obciążyć wąską prywatną działkę na cele publiczne.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie podstawę materialną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.g.n., a w szczególności art. 124 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ust. 3 stanowi natomiast, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

Spór koncentrował się na dwóch zagadnieniach. Skarżąca kwestionowała uznanie, że wykonanie gazociągu stanowi inwestycję celu publicznego. Ponadto polemizowała z przyjętym przebiegiem planowanego gazociągu.

W opinii Sądu nie ma podstaw, aby kwestionować, że sporna inwestycja, w związku z którą wydawana jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącej, mieści się w katalogu celów publicznych określonych w treści art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu u.g.n. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy pewnego odcinka zaplanowanej trasy gazociągu, który służyć może odbiorcom, cel inwestycji ma zdaniem Sądu charakter publiczny.

Jeżeli natomiast chodzi o przebieg gazociągu, to – jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie - co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; por. wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2018 r., VII SA/Wa 616/18, LEX nr 2619103), w tym stwarza warunki do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14.11.2017 r., II SA/Rz 1069/17, LEX nr 2412588).

Tak więc ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji.

Tym niemniej Sąd zauważa, że – jak wskazał organ odwoławczy – w przedmiotowej sprawie przebieg inwestycji jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania. Analiza przywołanych przez organ postanowień planu wskazuje, że plan nie precyzował dokładnie przebiegu gazociągu, a jedynie dopuszczał jego realizację na działce skarżącej.

Tymczasem zdaniem NSA, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. "Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych" (por. wyroki NSA: z 21.03.2018 r., I OSK 742/16, LEX nr 2475400, i z 23.08.2019 r., I OSK 2588/17, LEX nr 2723161, oraz wyrok WSA w Lublinie z 19.11.2019 r., II SA/Lu 579/18, LEX nr 2757012, i wyrok WSA w Krakowie z 13.02.2020 r., II SA/Kr 1427/19, LEX nr 2791265).

Jednocześnie NSA w wyroku z 25.01.2021 r., I OSK 1887/20, LEX nr 3122807, zauważył, że choć im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody ma starosta w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n., to jednak owa ogólność planu nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu. Szczególny rodzaj wywłaszczenia przez ograniczenie sprzeciwia się bowiem takiej interpretacji, która pozwalałaby niejako a priori przyjmować zgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia tego na podstawie analizy konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z 18.12.2020 r., I OSK 2479/20, LEX nr 309758).

W kwestii dopuszczalności przez plan miejscowy lokalizacji gazociągu na działce skarżącej można powziąć pewne wątpliwości – to nie one bezpośrednio przesądziły o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Elementem, który spowodował uchylenie zaskarżonej decyzji był natomiast brak należycie przeprowadzonych rokowań, które w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. są niezbędną przesłanką ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Należy podkreślić, że w komentowanej ustawie nie sprecyzowano dokładnie wymogów dotyczących rokowań, ich trybu, czy wymaganego czasu trwania. Nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

Stąd brakuje jednolitości w orzecznictwie co do tego, kiedy należy uznać, że rokowania przebiegły prawidłowo, czy też nie. Pojawiają się poglądy, zgodnie z którymi zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy (wyrok WSA w Poznaniu z 23.01.2020 r., II SA/Po 65/19). Podobnie wypowiedział się w tej sprawie WSA w Gliwicach, który w wyroku z 22.02.2023 r., II Sa/Gl 1546/22, stwierdził, że pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację, w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Zatem nie można utożsamiać "propozycji" z "przeprowadzeniem rokowań", a poza tym powinno zostać przedstawione uzasadnienie, z jakich względów należało uznać interes publiczny za nadrzędny (zob. też wyroki WSA: w Krakowie z 23.03.2023 r., II SA/Kr 20/23, LEX nr 3537447, i w Poznaniu z 24.03.2023 r., I SA/Po 735/22, LEX nr 3559949). Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 15.03.2023 r., I OSK 328/22, LEX nr 3504607, w którym czytamy m.in., że przedstawienie współwłaścicielkom propozycji zawarcia ze skarżącą spółką umowy służebności przesyłu, nie spełniało wymogu przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz że przez pojęcie negocjacji należy rozumieć sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego – strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia.

Jeżeli nawet uznać, że wymóg przeprowadzenia rokowań zostaje spełniony poprzez złożenie oferty, bez późniejszych rozmów o jej kształcie, to analiza przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów prowadzi do wniosku, że złożona oferta miała charakter de facto pozorny. Już sam sposób jej sformułowania, jako wniosek o wyrażenie zgody na ograniczenie prawa własności, trudno potraktować jako zaproszenie do rokowań. Ma on wydźwięk odgórnego działania, na które strona winna się zgodzić, a w przeciwnym razie zostanie wydana decyzja administracyjna. Z treści przesłanych skarżącej dokumentów nie wynika w żaden sposób informacja, że miała ona możliwość przeprowadzenia jakichkolwiek rozmów, czy rokowań.

W powtórnym piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. zawarto wyłącznie rygor, że nieprzesłanie stanowiska lub podpisanych dokumentów w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma będzie uważany za odmowę udzielenia zgody, co zmusi inwestora do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu, z tak sformułowanego żądania nie wynikała w żadnej mierze informacja o możliwości podjęcia jakiejkolwiek dyskusji na temat planowanej inwestycji.

Nade wszystko jednak brakuje w złożonej propozycji jakiejkolwiek oferty odszkodowawczej za ograniczenie prawa własności. To jest natomiast zdaniem Sądu element niezbędny, którego brak sprawia, że przesłany stronie dokument trudno w ogóle uznać nie tylko za ofertę ale nawet za zaproszenie do rokowań.

W przedmiotowej sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt. Otóż, jak wskazano powyżej, dokładny przebieg planowanego gazociągu nie wynika wyraźnie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ogólne sformułowania dopuszczają wyłącznie realizację takiej inwestycji, nie dostarczając w tym zakresie szczegółowych warunków. W tej sytuacji, rokowania winny zdaniem Sądu obejmować również rozmowę na temat ewentualnych wariantów co do przebiegu i lokalizacji gazociągu, a w każdym razie wnioskodawca oraz organy winny przynajmniej rozważyć zgłaszane w tym zakresie wnioski i zarzuty właściciela działki, którego prawa mają ulec ograniczeniu.

Na konieczność rozważenia interesów wszystkich stron postępowania zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 532/21: "Niewątpliwym jest, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Co więcej, stosowne rozważania muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., sygn. l OSK 74/09). Ustalenia organów powinny przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących osobom trzecim praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować skutki ograniczenia w najwyższym możliwym stopniu. Innymi słowy, organ powinien odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego, bądź gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także np. poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego. Należy podkreślić przy tym, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się niemożnością korygowania treści wniosku oraz parametrów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody wnioskodawcy. Oczywistym jest bowiem, że organ nie może podejmować takich działań, co nie zwalnia go jednak z obowiązku poinformowania wnioskodawcy o możliwości skorygowania projektu załączonego do wniosku, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było jak najmniej uciążliwe dla skarżącego. Jak słusznie podniósł pełnomocnik, decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Tym samym organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez drugą jego stronę. Należy dążyć do ochrony interesu indywidualnego właściciela tak dalece, jak jest to tylko możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy, co do zasady aż do momentu, w którym ochrona interesu indywidualnego wykluczałaby ziszczenie się interesu publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/GI 1035/20)".

W świetle powyższego Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie nie zostały przeprowadzone należyte rokowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji wezmą pod uwagę powyższe wskazówki, a w szczególności to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. może być wydana po przeprowadzeniu faktycznych rokowań, w szczególności co do należnego odszkodowania, a w przypadku, gdy przebieg trasy gazociągu w szczegółach nie wynika z miejscowego planu zagospodarowania, a strona zgłasza w tym zakresie uwagi i zastrzeżenia – także co do tej kwestii.

Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, o czym orzekł w pkt I wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.