Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2022 r. nr [...], którą ustalono E.Ł. (dalej powoływanej jako "Skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości 3812,20 zł z tytułu wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości, położonej w B. i oznaczonej jako działki o nr [...] i nr [...], wskutek wybudowania ulicy [...] – drogi gminnej w B. na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...]. Podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Wskutek zrealizowania przez Miasto B. inwestycji polegającej na budowie drogi - ulicy [...] w B. stworzono warunki do skorzystania z nowo wybudowanej drogi m.in. dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]7 o powierzchni 0,6807 ha, stanowiącej własność E.Ł. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię, skrzyżowania, zjazdy z kostki polbruk, chodniki z płyt betonowych, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej ulicy złożono w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. w dniu 28 czerwca 2018 r.

W oparciu o powyższe okoliczności Prezydent Miasta B. zawiadomieniem z 19 sierpnia 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości opisanej na wstępie nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej ulicy [...] w B.

Na podstawie wykonanego w dniu 22 października 2021r. operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego organ I instancji ustalił, że wskutek wybudowania ul. [...] wartość nieruchomości Skarżącej wzrosła o kwotę 7308,00 zł. Ten dowód stał się w dalszej kolejności podstawą do wydania przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] stycznia 2022r. decyzji nr [...] ustalającej E. i A. Ł. opłatę adiacencką w wysokości 3654,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] (aktualnie oznaczonej jako działki [...] i [...]), na wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ulicy [...].

Na skutek odwołania Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr .. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecając sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium prawidłowe oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej należnej z tytułu budowy ul. [...] w B. wymaga oparcia wyceny na wyselekcjonowanych z lokalnego rynku nieruchomości transakcji nieruchomościami gruntowymi, składającymi się z dwóch działek gruntu, o podobnej powierzchni oraz zbliżonych cechach charakterystycznych, posiadających dostęp do drogi nieurządzonej oraz posiadających dostęp do drogi o urządzonej nawierzchni. Ponadto Kolegium wskazało, iż w nowym operacie szacunkowym winny znaleźć się również odniesienia w zakresie zmiany cen nieruchomości w analizowanym okresie.

Prezydent Miasta B. rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] ustalił Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 3812,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki o nr [...] i [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ulicy [...] w B. oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone wobec A.Ł. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Uzasadniając umorzenie postępowania wobec A.Ł. organ wyjaśnił, że ponowna analiza stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości wykazała, że nieruchomość ta na dzień stworzenia warunków do korzysta z wybudowanej drogi stanowiła własność Skarżącej (która w dniu 26 czerwca 1992 r. nabyła działki nr [...] i [...] z majątku odrębnego). Następnie, powołując się na nowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 kwietnia 2022 r., organ I instancji przyjął, że skoro przedmiotowa nieruchomość składa się z dwóch działek o analogicznym stanie zagospodarowania, charakteryzującymi się porównywalnymi parametrami fizycznymi, w tym kształtem, to jako powierzchnię nieruchomości należy przyjąć sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania.

Wskutek odwołania Skarżącej od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na potrzebę wyjaśnienia zarzutów w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej, z uwagi na powierzchnię, kształt oraz usytuowanie szczegółowe (nieruchomość przy ul. [...]).

W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 30 sierpnia 2022r. wyjaśnił, iż przedmiotem wyceny jest jedna nieruchomość (dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), składająca się z działek ewidencyjnych o nr [...] i [...], a nie dwie nieruchomości. Stwierdził, że tak zdefiniowana nieruchomość ma możliwość obsługi komunikacyjnej zarówno od strony ul. [...], jak również od strony ul. [...], co zostało uwzględnione w wycenie, a tym samym zmniejszeniu uległ wpływ wybudowania drogi w ulicy [...] na wartość całej nieruchomości. Odnosząc się zaś do oczekiwań strony co do potraktowania tychże działek jako odrębnych nieruchomości, biegły wyjaśnił, że odniosłoby to skutki odwrotne od sugerowanych przez stronę, albowiem "suma wzrostów" obu działek traktowanych odrębnie wyniosłaby 12.409,00 zł, a nie 7.624,00 zł jak wynika z operatu szacunkowego.

W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, w tym dodatkowe wyjaśnienia biegłego, Prezydent Miasta B. (rozpatrując sprawę po raz trzeci) decyzją z dnia [...] października czerwca 2022 r. ustalił Skarżącej wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 3.812,00 zł za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. jako działki nr [...] i nr [...], z tytułu wzrostu jej wartości w związku z budową ul. [...] w B. (pkt 1), zobowiązał Skarżącą do jej zapłaty na rachunek Urzędu Miejskiego w B. (pkt 2) oraz umorzył postępowanie administracyjne prowadzone wobec A.Ł. w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości opisanej w pkt 1 w związku z budową ul. [...] w B. (pkt 3).

W uzasadnieniu organ I instancji przypomniał, że Miasto B. zrealizowało inwestycję polegającą na budowie ulicy [...], stwarzając warunki do korzystania z tej drogi nieruchomościom przylegającym, w tym m.in. nieruchomości będącej własnością Skarżącej. W ramach wykonanych prac wybudowano jezdnię, chodniki, skrzyżowania i wjazdy z kostki polbruk, kanalizację deszczową oraz oświetlenie uliczne. Oceniając z kolei dowód z nowego operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2022r. organ I instancji stwierdził, że dokument ten nie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości albowiem został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 555 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie RM"). Zgodnie zaś z przedłożonym operatem wartość rynkowa nieruchomości Skarżącej przed wybudowaniem drogi wynosiła 1.216.002,00 zł, a po jej wybudowaniu wzrosła do 1223.626,00 zł. Na tej podstawie organ I instancji doszedł do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wzrost wartości nieruchomości, co dało podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przy zastosowaniu 50% stawki opłaty określonej w § 12 uchwały Rady Miasta B. nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wysokość opłaty adiacenckiej ustalono w wysokości 3.812,00 zł. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że pod pojęciem rynku lokalnego należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Stąd zarzut, że nieruchomości porównawcze zlokalizowane są na innych osiedlach miasta B. (ul. [...] D.), uznał za bezpodstawny przyjmując, że rynek lokalny to teren miasta B. W części dotyczącej podobieństwa nieruchomości porównawczych organ stwierdził, że wszystkie nieruchomości zaprezentowane w operacie szacunkowym to nieruchomości gruntowe niezabudowane jako przedmiot prawa własności, położone w obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (ewentualnie z dopuszczeniem usług), co zostało jednoznacznie w opinii biegłego wyartykułowane. Końcowo organ zaznaczył, że nieruchomość podobna to nie nieruchomość identyczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca, podkreślając, że przyjęta do porównania nieruchomość, położona przy ul. [...], nie spełnia kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Skarżąca zgodziła się jednocześnie z uwagą biegłego zawartą w wyjaśnieniach, iż przedmiotem wyceny jest jedna nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowiąca działki ewidencyjne o nr [...] i [...], a nie dwie nieruchomości. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło zasady ustalania opłaty adiacenckiej wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyjaśniło, co należy rozumieć pod pojęciem nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości. W dalszej kolejności Kolegium stanęło na stanowisku, iż w realiach niniejszej sprawy wartość przedmiotowej nieruchomości (dla której prowadzona jest księga wieczysta powinna być traktowana jako suma wartości dwóch odrębnych działek o nr geod. [...] i [...]. Wynika z faktu, że jedynie działka o nr geod. [...]5 graniczy z dwiema drogami: ulicą [...] i ulicą [...] (nieurządzoną) i ma potencjalną możliwość zapewnienia dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej oraz dojazdu również od strony ul. [...]. W konsekwencji powyższego, zrealizowanie budowy ul. [...] w B. stworzyło pełną możliwość korzystania z wybudowanej drogi dla działki o nr geod. [...], zaś działce o nr geod. [...] stworzyło częściową możliwość korzystania z urządzonej drogi, a pełna dostępność komunikacyjna zostanie zapewniona po wybudowaniu ul. [...], w B. Tymczasem według biegłego, jeżeli przyjąć założenie, że działka nr [...], stanowi odrębną nieruchomość, (pozbawioną możliwości alternatywnej obsługi komunikacyjnej od strony ul. [...]), wówczas wzrost wartości wynikający z faktu wybudowania drogi w ul. [...] osiągnąłby dla tej działki pełną wielkość wynikającą z zaprezentowanej w operacie analizy. Tym samym "suma wzrostów" obu działek traktowanych odrębnie wyniosłaby 12.409,00 zł, a nie 7.624,00 zł, jak wynika z operatu szacunkowego. W związku z powyższym Kolegium uwzględniając dyspozycję art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, uznało, iż korzystniejszym dla strony odwołującej się, będzie przyjęcie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, określonego przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2022 r. w wysokości 7.624,00 zł, niż jako "suma wzrostów" obu działek traktowanych odrębnie, która wyniosłaby 12.409,00 zł.

Na podstawie tychże okoliczności Kolegium nie stwierdziło podstaw do podważenia ustaleń operatu, a w konsekwencji do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem organu II instancji strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty SKO uznało za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem

Skargę na decyzję SKO złożyła do sądu administracyjnego wniosła Skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Skarżąca przypomniała m.in., że w swoich odwołaniach wskazywała na brak podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej. Dotyczy to w szczególności nieruchomości przy ul. [...] o powierzchni 2649 m2, która znacznie odbiega powierzchnią od nieruchomości wycenianej i została w operacie szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2022 r., przyjęta do obliczeń jako działka o najwyższej cenie 1 m2 , co ma wpływ na końcową wycenę. Zarzuciła także, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu braku podobieństwa, co do różnicy powierzchni nieruchomości porównawczej, a wycenianej oraz wpływu powierzchni nieruchomości na cenę 1 m2. Ponadto, podtrzymała zarzut braku bezpośredniego związku wzrostu wartości nieruchomości wycenianej z budową ul. [...].

W odpowiedzi na wniesioną skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca Skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości, stanowiącej jedną nieruchomość wieczystoksięgową, oznaczoną jako działki o nr ewid. [...] i [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej i utwardzonej drogi - ulicy [...] w B. Już na wstępie należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 cyt. ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. stanowi przy tym, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że okolicznością stanowiącą podstawę do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli na danym terenie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie zaś z art. 146 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: (1) została wybudowana droga z udziałem środków publicznych; (2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi; (3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; (4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, Prezydent B. w dniu 28 sierpnia 2018r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy drogi - ul. S. Wobec braku sprzeciwu PINB PG w dniu 12 września 2018 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, i od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w art. 145 ust. 2 u.g.n. Prezydent B. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 19 sierpnia 2021 r., a zatem z zachowaniem terminu określonego art. 145 ust. 2 u.g.n. Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi obowiązywała uchwała Rady Miasta B. nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości i uchwała ta była obowiązująca w dacie wydania decyzji ustalającej kwestionowaną opłatę adiacencką.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły też, że w związku z budową drogi – ulicy [...] wzrosła wartość nieruchomości będącej własnością Skarżącej, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ulicy [...] w B.. Właściwie przy tym przyjęto, że skoro nieruchomość Skarżącej stanowi jedną nieruchomość wieczystoksięgową (dla której prowadzona jest jedna księga wieczysta o nr [...]), oznaczoną - na dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej drogi - jako działki ewidencyjne o nr [...] (o pow. 0,3385 ha) i nr [...] (o pow. 0,3422 ha), a nie jako dwie odrębne nieruchomości, to jej wartość powinna być określona jako suma wartości ww. działek. Taki sposób ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie był kwestionowany przez Skarżącą ani na etapie odwołania, ani też skargi.

Podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej w rozpoznawanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 22 kwietnia 2022r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.G., w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości Skarżącej przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tychże warunków.

Opłata adiacencka, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny i spójny, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę. Organ jak i również sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny wartości operatu szacunkowego, zarówno co do podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę. Fakt, iż wybór ich zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że ma on zupełną dowolność. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 K.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do treści art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. W przypadku zatem istniejących wątpliwości lub niejasności organ winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2021r., sygn. akt I OSK 3286/19, z dnia 14 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 2402/19, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ocena taka dokonywana jest zatem zgodnie z regułami procedury administracyjnej oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. m.in. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie zarzuty Skarżącej koncentrują się zasadniczo wokół dokonanej przez organy - oceny operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 kwietnia 2022r., stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania drogi w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Zdaniem Skarżącej organy dowolnie oceniły materiał dowodowy i nie odniosły się do przedstawionych przez nią zarzutów w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej, w szczególności nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] o pow. 2649 m2. Tymczasem, jak wynika z treści złożonej do tut. sądu administracyjnego skargi, stanowi ona w istocie powielenie zarzutów poniesionych w odwołaniu do decyzji organu I Instancji, które to odwołanie było przedmiotem badania i rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Do zarzutów tych, Kolegium szczegółowo i szeroko odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a argumenty tam zawarte sąd w całości podziela jako zasadne.

W ocenie sądu zarzuty Skarżącej w kwestii braku podobieństwa nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą, stanowią de facto polemikę z opinią biegłego rzeczoznawcy oraz wydanymi w oparciu o tę opinię decyzjami organów administracyjnych. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przeanalizowało kwestionowany operat, tak pod względem formalnym, prawnym jak i merytorycznym, dokonało też wnikliwej oceny przedmiotowego operatu. Nie ma zatem podstaw, aby kwestionować stanowisko SKO w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego w dniu 20 kwietnia 2022r. Tym bardziej, że organ nie poprzestał na prostym i bezkrytycznym odwołaniu się do samej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie, lecz sam operat był również przedmiotem, wnikliwej (bo 2-krotnej) analizy organu, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Jak wynika zaś z powyższych ustaleń operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia RM. Ponadto biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że wskutek wybudowania drogi nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a zawarte w operacie wyliczenia są wystarczające do ustalenia wobec Skarżącej opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się natomiast do konkretnych zarzutów kierowanych przez Skarżącą wobec operatu rzeczoznawcy majątkowego podnieść należy, iż opinia zawiera szczegółowy i dokładny opis wycenianej nieruchomości. Dla ustalenia wartości wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwą próbkę reprezentatywną nieruchomości położonych na tym samym rynku lokalnym (przyjmując, że stanowi to teren miasta B.), co wyceniana nieruchomość, o podobnej wielkości oraz o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania terenu. Oczywistym jest, że wszystkie nieruchomości przyjęte jako próbka reprezentatywna nie mogą być identyczne jak wyceniana, czego zdaje się oczekiwałaby Skarżąca, gdyż każda z nieruchomości posiada indywidualne cechy, stąd też różna ich wartość. Cechy poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania zostały skorygowane zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie analizą objęto 22 transakcje, z okresu od 2016 roku do 2018 roku, sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zostały one zaprezentowane w tabeli zamieszczonej w pkt 8.4 omawianego operatu z podziałem na podzbiory obejmujące nieruchomości bez urządzonego dojazdu oraz nieruchomości z dojazdem urządzonym. Jak wynika z operatu, zawartość tych zbiorów wynika z danych odnotowanych na rynku lokalnym, w badanym okresie, przy uwzględnieniu też m.in. kryterium powierzchniowego, albowiem pominięto działki poniżej 1000 m2 . Zdaniem Sądu nie ma zatem podstaw, aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed wybudowania drogi i po jej wybudowaniu. Tym bardziej, że biegły zawarł w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech. Opisał i ocenił ich położenie, powierzchnie, możliwości zagospodarowania, uzbrojenia i dojazdu, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące, ustalone ze względu na te różnice. Następnie przeanalizował i porównał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu ww. metody, zgodnie z przyjętą metodyką dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych.

W kontekście zarzutów skargi co do przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości porównawczych przypomnieć należy, że z samej definicji podobieństwa wynika, iż nieruchomości podobne są porównywalne, a więc posiadają tylko część cech wspólnych, a w zakresie pozostałych atrybutów różnią się między sobą. Jednocześnie oczywistym jest, że różnice te nie powinny stanowić przeciwieństw lub w zbyt dużym stopniu od siebie odbiegać. Różnice w procedurze wyceny mogą już występować na etapie doboru nieruchomości porównawczych. Natomiast pozostałe różnice nieruchomości pojawiające się na etapie dalszej analizy odzwierciedlone zostają w postaci kolejnych cech rynkowych nieuwzględnionych w fazie doboru nieruchomości porównawczych. Różnicowanie cech nieruchomości stanowi istotę czynności szacunkowych. Sąd podziela zatem stanowisko organów, że nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy, co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena czy nieruchomości są podobne, czy też nie, zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania, a odmienna ocena tych atrybutów przez Skarżącą nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych, pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie ma podstaw aby kwestionować dobór przez biegłego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej sprzed wybudowania drogi i po jej wybudowaniu. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W ocenie Sądu biegły wywiązał się z przytoczonych obowiązków, gdyż wyjaśnił w sporządzonej opinii jasno i zrozumiale kryteria decydujące o doborze nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowym żadna z nieruchomości przyjętych do porównań nie ma przeznaczenia innego niż pod zabudowę mieszkaniową, wręcz przeciwnie wszystkie nieruchomości t nieruchomości gruntowe, niezabudowane, położone w obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (ewentualnie z dopuszczeniem usług).

Odnosząc się zaś do zarzutu Skarżącej jakby nieruchomość położona przy ul. [...], nie była podobna do wycenianej nieruchomości, należy podzielić trafność stanowiska organów, że wbrew przekonaniu strony skarżącej, spełnia ona kryterium nieruchomości podobnej. Jest to nieruchomość o powierzchni 2649 m 2 i szerokości ok. 36 m oraz średniej długości ok. 74 m. Pozostałe przyjęte do wyceny działki mają powierzchnię od powyżej 1000 m 2 do 4800 m2, a zatem jej powierzchnia pozostaje w granicach przyjętego do porównania zbioru nieruchomości. Nieruchomość ta położona jest wprawdzie na osiedlu D., jednakże jest to nadal teren miasta B., a zatem rynek lokalny. Jest to też działka o cenie maksymalnej w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych, ale zgodnie z przyjętą metodologią wyceny powinna charakteryzować się możliwie najwyższymi ocenami cech rynkowych. Istotą podejścia porównawczego jest zaś, co zostało wyżej szczegółowo opisane, określenie wartości na podstawie danych rynkowych nieruchomości podobnych, a nie identycznych.

W ocenie Kolegium brak jest zatem podstaw do podważania zasadności sporządzonego operatu szacunkowego i wniosków z niego wynikających. Nie było też błędem przyjęcie do porównań nieruchomości z obszaru całego miasta B. Jak zasygnalizowało już wyżej, a co wynika z rozporządzenia RM, uwzględnia się ceny nieruchomości podobnych, uzyskiwane na rynku lokalnym, a rynek lokalny jest definiowany jako miasto, gmina, ewentualnie jako powiat. Stąd też zarzut, że nieruchomości porównawcze zlokalizowane są na innych osiedlach miasta B. niż wyceniana nieruchomość, należy uznać za bezpodstawny. Należy przy tym podkreślić, że w zbiorze transakcji porównawczych, co uznać należy za korzystne z punktu widzenia Skarżącej, nie znalazły się nieruchomości zlokalizowane w szeroko rozumianej strefie śródmiejskiej w tym na terenie obr. 11 Ś., czy też 17 B1.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, SKO słusznie uznało, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawcę sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób jasny i przejrzysty oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia RM. Operat ten jest spójny, logiczny i czytelny w zakresie określenia rodzaju nieruchomości przyjętych do porównania, czynników wpływających na kształtowanie cen transakcyjnych, korekty cen nieruchomości przyjętych do porównania ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej.

W konsekwencji zarzuty skargi sąd uznał za nieuzasadnione. Sprowadzają się one bowiem do subiektywnego przekonania Skarżącej, iż nie doszło do wzrostu wartości należącej do niej nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Twierdzenia te są jednak gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem w sprawie. Sąd zwraca uwagę na art. 157 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnia, że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości, który podlegałby takiej samej ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie. Skarżąca nie skorzystała z możliwości, jakie dawał jej w tym względzie art. 157 u.g.n., tj. nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu, w trybie wynikającym z tej regulacji. Brak podjęcia w tym względzie stosownych kroków przez zainteresowanego, które niewątpliwie mogły mieć znaczenie procesowe w niniejszej sprawie, powoduje, że postawione w tym względzie zarzuty co do prawidłowości operatu dopuszczonego jako dowód w niniejszej sprawie uznać należy za nieuzasadnione i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W ocenie Sądu skarżąca nie wskazała zatem w sposób rzeczowy żadnego konkretnego elementu operatu, nie objętego zakresem wiadomości specjalnych, który mógłby wzbudzić zastrzeżenia.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 329 ze zm.).