II SA/Go 105/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-28	
Data wpływu	2021-02-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1931/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 147 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2, art. 206; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, art. 35, art. 36 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M.D. i R. Sp. z o.o. Sp.k. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 września 2020 r., nr XXIV/236/2020 w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] I. odrzuca skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR, II. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Gminy na rzecz skarżących M.D. i R. sp. z o.o. sp.k. kwotę po 407 (czterysta siedem) złotych dla każdego skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Dnia 24 września 2020 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XXIV/236/2020 w sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...], powołując jako jej podstawę art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej jako u.s.g.), art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r., nr X/68/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. M.D. oraz R. Sp. z o.o. Sp. k. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U.z z 2020 r., poz. 1740; dalej jako k.c.)., przez:

a) niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję

w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie mieszkańców Gminy;

b) nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości przez wprowadzenie § 3 uchwały, tj. wprowadzenie wysoce nieprecyzyjnego podziału na właścicieli gruntów/nieruchomości, co do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego, co przekracza granice władztwa planistycznego;

c) nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie przez wprowadzenie ograniczenia w intensywności zabudowy na terenach M1 od 0,1 d 0,8, co - biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię niektórych działek wytyczonych na Osiedlu [...] (choćby działki numer [...], która ma powierzchnię 4930 m2) - co zmusza właściciela do realizacji zabudowy

o kilkusetmetrowej powierzchni, a w przypadku działki numer [...] - zabudowy nie mniejszej niż 493 m2;

d) nieuprawnioną ingerencję w prawo własności i jego faktyczne, daleko idące ograniczenie poprzez § 3 uchwały, wskutek którego właściciel, który nabył nieruchomość przed uchwaleniem zmian, a następnie uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie obowiązującego jeszcze planu w niezmienionym brzmieniu (jakiekolwiek - od pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do domu jednorodzinnego o powierzchni np. 100 m2), może następnie uzyskać kolejne pozwolenie na budowę wykluczonych zmianami planu budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, a właściciel nieruchomości, który poczynił plany inwestycyjne celem uzyskania pozwolenia na budowę budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, a takiego pozwolenia jeszcze nie uzyskał, nie będzie mógł - pomimo poniesionych wydatków - takiego pozwolenia uzyskać pod rządami zmienionego planu;

2. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., przez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających

z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego;

3. § 131 w zw. z § 143 i 146 § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej jako r.z.t.p.), przez brak sporządzenia konkretnego, związanego z treścią ww. uchwały uzasadnienia, w tym niedoprecyzowanie i niezdefiniowanie pojęcia zabudowy grupowej na potrzeby stosowana zaskarżonej uchwały, podczas gdy pojęcie to nie zostało zdefiniowane ustawowo;

4. uchwały inicjującej, tj. uchwały nr X/68/2019 Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego osiedla, a to wskutek;

a) wprowadzenia w § 3 zaskarżonej uchwały dalece niedookreślonych wyjątków planistycznych, i to pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "Burmistrz stwierdził (...), iż tworzenie wyjątków planistycznych, co do możliwości zagospodarowania przestrzennego niezgodne będzie z petycją mieszkańców osiedla, wolą Rady Miejskiej wyrażonej w uchwale inicjującej oraz tworzyć będzie bezład przestrzenny, umożliwiający podobne żądania w stosunku do innych, kolejnych przedsięwzięć inwestycyjnych, a tym samym naruszać będzie zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów przez prawo miejscowe.";

b) przyjęcie uchwały z dalece nieprecyzyjnymi określeniami: "uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego (§ 3 zmienionego planu)" oraz wprowadzenie niedookreślonego, niezdefiniowanego ani ustawowo, ani treścią uchwały, pojęcia (zakazu lokalizacji) zabudowy grupowej (§ 3 ust. 1 podpunkt 9) zmienionego planu;

c) określenie jako wysokość zabudowy w § 3 ust. 4 podpunkt 5 a) - b) oraz § 3 ust. 4 podpunkt 6 a)-c) zmienionego planu wysokości w metrach, a nie ilościach kondygnacji, bez wskazania punktu początkowego pomiaru;

d) określenie intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowanej od 0,1 do 0,8 na terenach M1 (§ 3 ust. 1 podpunkt 6 zmienionego planu) oraz 0,1-1,2 na terenach MR (§ 3 ust. 4 podpunkt 7 zmienionego planu), co jest zapisem nieracjonalnym, biorąc pod uwagę znaczną powierzchnię niektórych działek wytyczonych na Osiedlu [...] (choćby działki numer [...] będącej własnością wnioskodawczyni, która to ma powierzchnię 4930 m2);

e) wprowadzenie w § 3 zaskarżonej uchwały postanowienia o treści: "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję

o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego", co nie precyzuje, a dodatkowo komplikuje zakres obowiązywania wprowadzonych zmian, a to wskutek niedookreślenia, o jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę mowa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła

o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada bezprawnie ingeruje w prawo własności i tym samym narusza zasady proporcjonalności i konieczności, wskutek czego nierówno traktuje właścicieli poszczególnych działek położonych na osiedlu. Skarżący M.D. jest właścicielem działki numer [...] położonej przy ul. [...]. Co do tej działki nie wydano dotychczas żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę, choć w tym kierunku skarżący podjął konkretne i kosztowne działania inwestycyjne na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały (koszt zakupu i adaptacji projektu oraz wstępnego przygotowania - oczyszczanie gruntu - pod planowaną inwestycję budowlaną). Skarżąca Spółka natomiast jest właścicielką działki numer [...], położonej przy tej samej ulicy. Co do tej działki wydano już kilka decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - decyzji sprzecznych, odmiennych, z których żadna nie posiada obecnie przymiotu ostateczności.

W ocenie skarżących uchwalając skarżoną zmianę planu zagospodarowania przestrzennego Rada dokonała całkowicie dowolnej i swobodnej ingerencji w prawo własności oraz dokonała nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli poszczególnych działek w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami. Nadto, wskazane ograniczenia i zmiany dotyczą lub nie dotyczą poszczególnych działek na podstawie kryterium uzyskania pozwolenia na budowę, które jest niejasne i niedookreślone, pomimo że teren ten w żadnym stopniu nie różni się od jakichkolwiek innych terenów i działek okolicznych. W efekcie, co do sąsiadujących ze sobą działek, obowiązuje plan w brzmieniu sprzed 24 września 2020 r. albo plan zmieniony. Takie ograniczenie nie ma żadnego uzasadnienia w dbałości o ład przestrzenny, która powinna organowi gminy przyświecać i przekracza granice władztwa planistycznego. Tym samym w sposób bezpośredni Rada naruszyła również konstytucyjną zasadę równości oraz nie wyważyła należycie celów publicznych i indywidualnych przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego. Tymczasem to właśnie cel mieszkalny był jedynym motywem zakupu działek oraz wynikał z wcześniej obowiązującego planu. Mieszkańcy osiedla, a także skarżący, nabywali ziemię wyłącznie w celach mieszkalnych, ale nie tylko prywatnych - również w ramach planowanych inwestycji deweloperskich. Kwestionowane zapisy planu nie wprowadzają harmonii ani nie maja na nią żadnego wpływu. Zabudowa inna niż wolnostojąca - obecna od lat na osiedlu - w żaden sposób nie burzy dotychczasowego ładu przestrzennego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w toku procedury planistycznej nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, a zmiana została dokonana z pominięciem dokładnej analizy i oceny stanu faktycznego, jaki od dawna istnieje na terenie objętym projektem uchwały. Nie uwzględniono także dotychczasowych działań skarżących, które przejawiają się w szczególności w uzyskaniu pozwoleń na budowę i możliwości inwestycyjnych w zakresie budowy innej, aniżeli wolnostojąca. W ocenie skarżących Rada dokonała zmiany planu bez zważenia, że działanie takie nosi daleko idące skutki dla mieszkańców, a jednocześnie jest pozbawione jakiegokolwiek celu. Blokuje bowiem rozwój budownictwa na osiedlu w sposób dotychczas przyjęty.

Nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości znalazło swój wyraz w § 3 uchwały, a to przez wprowadzenie wysoce nieprecyzyjnego podziału na właścicieli gruntów/nieruchomości, co do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego: takie postanowienie przekracza granice władztwa planistycznego, jest bezpodstawne i nieuzasadnione.

Dalej skarżący wskazali, iż nieuprawnioną ingerencją w prawo własności jest także wprowadzenie ograniczenia w intensywności zabudowy na terenach M1 od 0,1 do 0,8. Taki zapis powoduje - wziąwszy pod uwagę znaczną powierzchnię niektórych działek wytyczonych na Osiedlu [...] (choćby działki numer [...], która to ma powierzchnię 4930 m2) - że właściciel zmuszony jest do realizacji zabudowy

o kilkusetmetrowej powierzchni, a w przypadku wskazanej wyżej działki numer [...]: zabudowy (jednorodzinnej wolnostojącej) nie mniejszej niż 493 m2. Opisane określenie intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowanej od 0,1 do 0,8 na terenach M1 (§ 3 ust. 1 podpunkt 6 zmienionego planu) oraz analogicznie - 0,1-1,2 na terenach MR (§ 3 ust. 4 podpunkt 7 zmienionego planu), oprócz tego, że ogranicza prawo własności, jest zapisem nieracjonalnym. Zgodnie z art. 140 k.c w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Na podstawie art. 143 zd. 1 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Postanowienia § 3 uchwały nierówno traktują właścicieli nieruchomości położonych na osiedlu. Wprowadzają bowiem wysoce nieprecyzyjny podział na właścicieli gruntów nieruchomości, co do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia zmiany planu miejscowego (i co do których takiego pozwolenia nie uzyskano). Takie brzmienie 3 § zaskarżonej uchwały ingeruje w prawo własności i jest jego ograniczeniem. Pozwala bowiem na to, by właściciel który nabył nieruchomość przed uchwaleniem zmian, a następnie uzyskał pozwolenie na budowę na podstawie planu w brzmieniu obowiązującym poprzednio (jakiekolwiek - od pozwolenia na budowę budynku gospodarczego do domu jednorodzinnego o powierzchni np. 200 m2), mógł następnie uzyskać kolejne pozwolenie na budowę wykluczonych zmianami planu budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej. Natomiast właściciel nieruchomości, który poczynił plany inwestycyjne i poniósł (często niemałe) koszty celem uzyskania pozwolenia na budowę budynków w zabudowie bliźniaczej lub grupowej, a takiego pozwolenia jeszcze nie uzyskał - jak skarżący M.D., nie będzie mógł - pomimo poniesionych wydatków - takiego pozwolenia uzyskać pod rządami zmienionego planu.

Skarżący wskazali także, że organy administracji publicznej działają zgodnie

z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Przeprowadzenie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, polegających na uniemożliwieniu lub ograniczeniu korzystania

w sposób dotychczasowy z nieruchomości będących we władaniu osób prywatnych

i prawnych, stanowić będzie dyskryminację właścicieli, którzy nie dokonali zabudowy swoich nieruchomości, względem właścicieli lub użytkowników wieczystych, którzy zrealizowali swoje uprawnienia związane z zabudową przed wejściem w życie proponowanych zmian (na zasadach dotychczasowych, pozwalających na zabudowę jednorodzinną wszelakiego rodzaju, bez wyłączenia zabudowy bliźniaczej, która to od lat na przedmiotowym terenie istnieje, szeregowej i grupowej). Przede wszystkim jednak skarżący podzielili tezę wyrażoną w wyroku SN z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II CSK 461/17, zgodnie z którą treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi regulacjami wpływa na sposób wykonywania prawa własności i w określonych okolicznościach prowadzi do wywłaszczenia, rozumianego nie: formalnie, ale tzw. wywłaszczenia faktycznego, polegającego na utracie możliwości korzystania ze swojej nieruchomości przez właściciela w sposób dotychczasowy lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma także przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, na podstawie którego wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Takowych celów w planowanych zmianach nie ma. Rada, chcąc wprowadzić te zmiany, które w prowadzą do tzw. faktycznego wywłaszczenia skarżących, powinna zatem wskazać, jaki konkretny cel publiczny lub jakie cele im przyświecają i jaki cel ma zostać przez ich wprowadzenie osiągnięty. Brak tego celu lub choćby jego niedostateczne uzasadnienie stanowi istotną wadę potencjalnych zmian planu. Proponowane zmiany są całkowicie nieuzasadnione z uwagi na proporcjonalność ograniczeń konstytucyjnego prawa do zabudowy. Wprowadzone ograniczenia skutkują dyskryminacją tych właścicieli, którzy swoich nieruchomości dotychczas nie zabudowali lub zamierzają dokonać przebudowy lub też rozbudowy istniejących już budynków. Jest to o tyle istotne, że na wielu działkach na osiedlu wzniesiono już budynki zarówno w zabudowie bliźniaczej, jak i szeregowej oraz grupowej. Powyższe zapisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i stanowią nadużycie władztwa planistycznego, przejawiające się

w całkowitej dowolności w ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto w ocenie skarżących uchwała narusza także § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 146 ust 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Uchwała oraz jej wcześniejszy projekt powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie jej treści i poszczególnych postanowień. Takiego próżno w uchwale szukać. Uzasadnienie wskazuje intencje uchwałodawcy i stwierdzenia Burmistrza co do konieczność wprowadzenia zmian, natomiast nie wskazuje na rzeczywiste podstawy wprowadzenia konkretnych jej postanowień. Dodatkowo, z uwagi

na specyfikę przedmiotu regulacji i tło sprawy (daleko idący spór o możliwości zabudowy bliźniaczej, szeregowej i grupowej), w treści uchwały Rada powinna zdefiniować niezdefiniowane ustawowo pojęcie zabudowy grupowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego wyjaśnienia czym według uchwałodawcy jest zakazana obecnie zabudowa grupowa.

Zdaniem skarżących uchwała jest także sprzeczna z uchwałą inicjującą, tj. uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r., nr X/68/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. W § 3 zaskarżonej uchwały wprowadzono bowiem dalece niedookreślone wyjątki planistycznych, pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "Burmistrz stwierdził (...), iż tworzenie wyjątków planistycznych, co do możliwości zagospodarowania przestrzennego niezgodne będzie z petycją mieszkańców osiedla, wolą Rady Miejskiej wyrażonej w uchwale inicjującej oraz tworzyć będzie bezład przestrzenny, umożliwiający podobne żądania w stosunku do innych, kolejnych przedsięwzięć inwestycyjnych, a tym samym naruszać będzie zasadę równego traktowania wszystkich podmiotów przez prawo miejscowe." Zaskarżoną uchwałę przyjęto z nieprecyzyjnymi określeniami: "uzyskanie decyzji decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego (§ 3 zmienionego planu)". Wprowadzono - jak wskazano wyżej - niedookreślone, niezdefiniowane ani ustawowo, ani treścią uchwały czy jej uzasadnienia, pojęcie (zakazu lokalizacji) zabudowy grupowej (§ 3 ust. 1 ppkt 9) zmienionego planu. W zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego określono wymaganą wysokość zabudowy w § 3 ust. 4 ppkt 5 a) - b) oraz § 3 ust. 4 ookt 6 a)-c) w metrach, a nie ilościach kondygnacji, bez wskazania punktu początkowego ani końcowego pomiaru, co pozostawia dużą dozę dowolności w pomiarach i również nie doprecyzowuje postanowień planu, a dodatkowo je komplikuje. Niejednokrotnie na obszarze pojedynczych działek, nawet tych o niewielkiej powierzchni, występują istotne różnice w wysokości terenu. Uchwała nie wskazuje natomiast, od jakiego poziomu należy mierzyć wysokość zabudowy i czy dotyczy kondygnacji podziemnych, czy też nie. Doprecyzowaniu - co rzekomo miało być celem podejmowanych zmian - nie służy także określenie intensywności zabudowy w odniesieniu do działki budowanej od 0,1 do 0,8 na terenach M 1 (§ 3 ust. 1 ppkt 6 zmienionego planu) oraz 0,1-1,2 na terenach MR (§ 3 ust. 4 ppkt 7 zmienionego planu). Jak wskazano wyżej, jest to zapis nieracjonalny, zmuszający np. właściciela działki numer [...] tj. skarżącą Spółkę (zależnie od tego, czy organ udzielający pozwolenia uzna tę działkę za podlegającą postanowieniom starego czy zmienionego planu), do realizacji inwestycji w postaci domu jednorodzinnego wolnostojącego o powierzchni 4930 m2. Wprowadzenie zatem w § 3 zaskarżonej uchwały postanowienia o treści: "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany planu miejscowego", nie precyzuje w żaden sposób, a dodatkowo komplikuje zakres obowiązywania wprowadzonych zmian, a to wskutek niedookreślenia, o jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę mowa. Postanowienie takie nie wyjaśnia o jakie decyzje o pozwoleniu na budowę chodzi: jedynie wydane; wydane i ostateczne; wydane i pozytywne dla wnioskodawcy; wydane i negatywne dla wnioskodawcy; wydane przez organ I stopnia; wydane przez organ II stopnia; wydane pozytywne i uchylone lub zmienione przez organ II stopnia; wydane negatywne i uchylone lub zmienione przez organ II stopnia; wydane ostateczne i zrealizowane poprzez realizacje inwestycji (w całości lub w części); wydane ostateczne i niezrealizowane w dniu uchwalenia zmiany: czy jakiekolwiek inne, w jakiejkolwiek innej konstelacji faktyczno-prawnej, ani co konkretnie oznaczać ma pojęcie "uzyskano". Wskazany zapis nie precyzuje zakresu obowiązywania zmian i komplikuje interpretację zapisów projektowanej uchwały. Z takiego postanowienia zapisu nie sposób wydedukować bowiem, czy w rzeczywistości dotyczy czy też nie dotyczy choćby wskazanej wyżej, a będącej własnością skarżącej Spółki, działki numer [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zmiana m.p.z.p. zainicjowana została petycją mieszkańców osiedla [...] z dnia [...] maja 2019 r. o aktualizację obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r., nr III/24/98 w zakresie "wprowadzenia w nim zapisów określających wskaźnik intensywności zabudowy dostosowany do charakteru miejskiego osiedla jakim jest osiedle [...]". Mieszkańcy osiedla zwrócili się do Burmistrza z prośbą/wnioskiem o jednoznaczne uregulowanie sytuacji formalno-prawnej w obrębie obowiązującego już planu miejscowego, tak aby dostosować ten plan do obecnych wymogów prawa, tj. przez jednoznaczne wskazanie rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w kierunku zabudowy wolnostojącej wraz z odpowiednią parametryzacją wskaźników i uwarunkowań tej zabudowy. Było to uzasadnione licznymi problemami interpretacyjnymi ustaleń planistycznych sporządzonych w trybie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.1994r. , nr 89 poz. 415 ze zm.).

Odnosząc się do legitymacji skargowej skarżących organ wskazał, że w jego ocenie skarżący nie udowodnili związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a kwestionowaną uchwałą. Jeden ze skarżących wykazał, że jest właścicielem działki o nr [...] w [...], co do której nie wydano dotychczas żadnej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym zakresie organ poddał w wątpliwość, czy skarżący posiada legitymację skargową, bowiem nie zostało wykazane jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone. Z samego faktu posiadania prawa własności nie wynika, że rada swoją decyzją o sporządzeniu zmiany planu miejscowego naruszyła jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Rada doprecyzowała jedynie zapisy planu w zakresie zabudowy mieszkaniowej, nie zmieniając funkcji przeznaczenia terenów objętych planem, w tym własności skarżącego. Składający skargę, w momencie jej wnoszenia nie posiadał żadnych dodatkowych, prawnie zagwarantowanych uprawnień w zakresie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, np. pozwolenia na budowę. Z zakresu zaś ogólnych zasad dysponowania własnością nic się nie zmieniło. Nadal może on w przyszłości zagospodarować nieruchomość, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej, przy zastosowaniu reżimu doprecyzowanych przepisów kwestionowanego planu. Z kolei skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielką działki o nr [...], co do której wydano kilka decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - decyzji sprzecznych, odmiennych, z których żadna nie posiada obecnie przymiotu ostateczności. W ocenie organu również w tym miejscu zachodzi wątpliwość, co do legitymacji skargowej. Skarżąca nie posiada żadnej wiążącej decyzji lub innego uprawnienia, wynikającego z prawa materialnego, które zostałoby naruszone zapisami zmienionego planu. Wnoszący skargę są zobowiązani wykazać, które konkretnie prawo im przysługujące zostało naruszone

w wyniku podjęcia uchwały, czego żaden ze skarżących nie uczynił, jak również nie wskazał jakie jego uprawnienie zostało naruszone lub poprzez zapisy kwestionowanej uchwały uniemożliwiono mu realizację przysługujących praw.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 3 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym m. in. uchwalanie planów miejscowych, czy też ich zmian należy do zadań własnych gminy, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Art. 6 pozwala więc radzie na ograniczanie prawa własności, przy wyważeniu oczywiście interesu publicznego w stosunku do interesu prywatnego, w tym zgłaszanych wniosków i uwag. Burmistrz działał zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym o specjalnych uprawnieniach organu gminy w zakresie kształtowania

i prowadzenia polityki przestrzennej, a tym samym wypełniał - na wniosek mieszkańców i w dobrej wierze - swoje uprawnienia planistyczne. Dodatkowo organ podkreślił, że prawo własności nie jest jedyną przesłanką mającą kształtować relacje w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca formułuje także przesłanki mające stać u podstaw interesu publicznego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) odnoszące się m.in. do ładu przestrzennego na co wskazywano w uzasadnieniu do uchwały zmieniającej plan. Istotną kwestią stał się tu głos mieszkańców osiedla. Zaznaczył również, iż uchwalona zmiana planu nie spowodowała zmiany dotychczasowego przeznaczenia działek objętych planem z 1998 r., co spowodowałoby, że jakiekolwiek nieruchomości gruntowe straciły statut działek budowlanych, ale jedynie doprecyzowany w niej został charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, określony w uchwale z 1998 r.

Organ nie zgodził się także z zarzutem skargi dotyczącym nierównego traktowania właścicieli nieruchomości przez wprowadzenie § 3 uchwały. Celem poparcia swego stanowiska wskazał wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 817/19, zgodnie z którym jeżeli gmina jest w stanie wyselekcjonować właścicieli działek - osoby (fizyczne i prawne), które miały zamiary deweloperskie, to może warto zachować taką możliwość zabudowy tylko dla nich, a dla pozostałego terenu przyjąć planowane ustalenia" po to aby nie narazić Gminy na ewentualne roszczenia odszkodowawcze postanowił - podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w odpowiedzi na petycję mieszkańców osiedla - wprowadzić, przed ponownym wyłożeniem projektu zmiany planu do publicznego wglądu, zapis umożliwiający realizację zabudowy na dotychczasowych warunkach, w przypadku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed dniem wejścia w życie procedowanej zmiany. Tym samym, Burmistrz skorygował swoje stanowisko respektując ewentualny stan faktyczny przed dniem wejścia w życie przedmiotowej zmiany, uznając, iż w takim przypadku mogłaby zaistnieć rzeczywista szkoda dla potencjalnych inwestorów na obszarze objętym zmianą. Dla wszystkich pozostałych przypadków. Burmistrz postanowił o ujednoliceniu i równym traktowaniu podmiotów na całym obszarze planistycznym. W związku z tym zasadnym było rozróżnienie sytuacji właścicieli nieruchomości dysponujących już decyzją o pozwoleniu na budowę, dzięki czemu do minimum ograniczono ingerencję samorządu w prawa własności właścicieli nieruchomości.

Co do wprowadzenia w uchwale ograniczenia intensywności zabudowy na terenach M1 od 0,1 do 0,8, organ wyjaśnił, że wskaźnik intensywności zabudowy, jego minimalna i maksymalna wartość stanowi jeden z obligatoryjnych elementów planu miejscowego, wynikający z art. 15 ust. 6 u.p.z.p., rozumianym jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej." Minimalna i maksymalna wartość wskaźnika intensywności zabudowy została tak ustalona aby nieruchomości gruntowe objęte uchwałą przeznaczone pod zabudowę były racjonalnie zagospodarowane, z zapewnieniem ładu przestrzennego oraz uwzględniając ochronę środowiska naturalnego, w nawiązaniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności. Przyjęte wskaźniki uznano za optymalne pod kątem założeń planistycznych jakim miały służyć, tj. możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyłącznie wolnostojącej.

Ponadto organ zauważył, że m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego, stanowi

o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności. Burmistrz wprowadzając zapis § 3 do uchwały zmieniającej plan miejscowy przed jej ponownym wyłożeniem dopełnił wszelkich obowiązków, jakimi był związany na etapie procedury planistycznej, respektując jednocześnie prawo wszystkich tych inwestorów, którzy znajdowali się w określonym stanie faktycznym na moment uchwalenia zmiany planu, szanując tym samym konstytucyjne prawo własności, w tym w odniesieniu do kształtowania sposobu jej użytkowania. Zarzut stawiany przez skarżących w odniesieniu do tzw. przyszłych (a więc faktycznie nieistniejących) decyzji inwestycyjnych, jakoby nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, de facto oznaczałby pozbawienie Burmistrza możliwości wpływu na kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w obrębie gminy.

W ocenie organu gminy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przejawiającego się w całkowitej dowolności w ustaleniu zmiany planu miejscowego. Gmina przystępując do opracowania zmiany planu kierowała się, przede wszystkim interesem publicznym, ingerując w prawa własności jedynie w sposób konieczny ze względu na wartości wyżej cenione takie jak dobro wspólnoty samorządowej, z należytą starannością i obiektywizmem ważąc interesy mieszkańców tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 140 k.c. właściciel powinien mieć możliwość korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, choć może być ograniczony szczególnymi przepisami, takimi jak właśnie u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie zakwestionowana część uchwały zgodna jest z obiektywnym porządkiem prawnym. Przy opracowywaniu planu organ kierował się zasadą proporcjonalności, plan przygotowany został z należytą starannością i pozbawiony jest cech dowolności. Organ podkreślił, że przyjęta zmiana planu miejscowego jest zgodna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., nr LVI/439/2018. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stanowi to podstawowe uwarunkowanie prawne przy uchwalaniu planu miejscowego, czy też zmiany planu miejscowego, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Niniejsza zmiana planu spełnia wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz uwzględnia walory architektoniczne i krajobrazowe.

Organ zaprzeczył też zarzutowi skargi o braku sporządzenia konkretnego, związanego z treścią zmiany uchwały uzasadnienia, w tym niezdefiniowania

i niedoprecyzowania pojęcia zabudowy grupowej na potrzeby stosowania zaskarżonej uchwały. Burmistrz wyjaśnił, że uzasadnienie do uchwały o przystąpieniu do planu miejscowego jest przede wszystkim zasygnalizowaniem o wszczęciu procesu planistycznego oraz wskazaniem obszarów objętych tym procesem. Jest wyrażeniem woli uchwalenia planu miejscowego dla wyznaczonego obszaru, co zostało określone w uzasadnieniu do uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 maja 2019 r., nr X/63/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Natomiast uzasadnienie do uchwały uchwalającej zmianę planu miejscowego, w ocenie organu gminy, w pełni spełnia wymagania art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Przedstawia zakres dokonywanych zmian wraz z uzasadnieniem ich wprowadzenia, a także przebieg procesu planistycznego oraz zgodność dokonanej zmiany planu miejscowego z oceną aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przyjętą uchwałą Rady Miejskiej z dnia 12 października 2018 r., nr LVII/453/2018. Przedstawia również wpływ wprowadzonej zmiany uchwały na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Organ wskazał, że w zakresie definicji pojęcia zabudowy grupowej plan miejscowy nie może zawierać unormowań wynikających z obowiązujących przepisów ustaw. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2a) przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W ocenie organu ustalenia planistyczne wprowadzone zmianą planu miejscowego z 1998 r. zostały dostosowane do obecnych przepisów prawa, w tym

w szczególności w zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu zgodnie z zakresem uchwały o przystąpieniu i art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego (§ 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1587). Kwestię definiowania wysokości zabudowy określają przepisy odrębne, wyższego rzędu w stosunku do prawa miejscowego wskazane w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.; dalej jako r.w.t.).

Organ wyjaśnił też, że wprowadzone w § 3 zaskarżonej uchwały postanowienia dotyczą wszystkich wydanych, uzyskanych, przez inwestorów osiedla decyzji o pozwoleniu na budowę, które wydane zostały na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. do momentu przyjęcia uchwały zmieniającej przedmiotowy plan, które są w obiegu prawnym.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2020 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Ponadto skarżący M.D. oświadczył, iż na terenach oznaczonych symbolem M1 i M2 znajduje się sześć nieruchomości z budynkami w zabudowie bliźniaczej i jedna nieruchomość z budynkiem w zabudowie szeregowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej sprawie sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...].

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W pierwszej kolejności koniecznym było wyjaśnienie czy skarżący są legitymowani do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy skarżącym przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy ich interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W związku z tym wskazać należy, że

w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę skarżącą uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on - zdaniem Sądu - z przysługującemu skarżącemu M.D. prawem własności działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], a skarżącej spółce prawem własności działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M2.

W dalszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy przy tym wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Uprawnienia wynikające z prawa własności mogą być naruszone uchwałą organu gminy, ale wykazanie tego naruszenia nie może opierać się na ogólnym jedynie wskazaniu prawa własności opartego na art. 140 k.c. Zważyć bowiem należy, iż Konstytucja jako zasadę przyjmuje ochronę własności, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego, skoro art. 64 Konstytucji wprost przewiduje ograniczenia własności w drodze ustaw. Również wspomniany powyżej art. 140 k.c. wskazuje, że właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy i nią rozporządzać. Ale równocześnie zastrzega, iż może to robić zgodnie z jej przeznaczeniem i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Z wszystkich tych przepisów można wyciągnąć w zasadzie jednolity wniosek - prawo własności może być ograniczane w drodze ustawy ze względu na szeroko rozumiany "interes publiczny" stanowiący sumę interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie: członków wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08 ). Dla stwierdzenia legitymacji skarżących konieczne jest więc wykazanie "pogorszenia ich praw" na skutek podjęcia uchwały. Przy ocenie legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego istotna jest "moc oddziaływania" planu miejscowego na prawo własności, jako że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1). Postanowienia miejscowego planu ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., II OSK 1799/11). W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżących, kształtując je w sposób mniej korzystny niż miało to miejsce dotychczas, choćby z tego względu, iż w sposób jednoznaczny wskazuje jako wyłącznie dopuszczalny rodzaj zabudowy – zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, ograniczając tym samym prawo właściciela do jednego ściśle określonego rodzaju zabudowy. Plan w pierwotnym brzmieniu dopuszczał zabudowę jednorodzinną, bez bliższego określenia o jaki rodzaj zabudowy chodzi, co było wykładane w ten sposób, iż dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna, bliźniacza i szeregowa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 817/19). Nie oznacza to jednak dopuszczalności domagania się przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały w pełnym zakresie, czego domagali się skarżący, zaskarżając ja w całości. Podkreślić bowiem należy, iż wykazanie się przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie. Stąd w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14). Tym samym, jeśli skarżący wywodzili swój interes z prawa własności, to ich legitymacja do zaskarżenia uchwały nie mogła odnosić się do tych ustaleń uchwały, które nie miały związku z ich nieruchomościami. Jako, iż działki skarżących znajdują się na terenie oznaczonym symbolem M2, skarżący mogą kwestionować ustalenia odnoszące się do tego terenu. Stąd Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem M1, M3 i MR.

W niniejszej sprawie zarzuty skarżących w odniesieniu do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową oraz graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). Kontrolowana uchwała stanowi zmianę planu, która zgodnie z art. 27 u.p.z.p. następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół zarzutu naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, który skarżący sfomułowali poprzez odwoływanie się do:

- norm Konstytucyjnych - art. 21 ust. 1 chroniącego własność i prawo dziedziczenia, art. 64 ust. 3 wskazującego, iż własność może być ograniczona tylko

w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, art. 31 ust. 3 określającego przesłanki ograniczenia wolności i praw innych osób; art. 32 ust. 1 statuującego zasadę równego traktowania przez władze publiczne;

- art. 140 i 143 k.c. – określającego granice prawa własności gruntu, które jest wyznaczane przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie.

W art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania

i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 (sygn. akt OTK 2001/2/29, Lex nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. II OSK 932/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność

i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest motywowane takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.). Prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać

w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15, wyrok NSA z 25 czerwca 2018 r., II OSK 3192/17).

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało w sposób wystarczająco umotywowane i łącznie z dokumentacją planistyczną oraz treścią protokołu z przebiegu sesji Rady Miejskiej z dnia 24 września 2020 r., pozwala odtworzyć przesłanki, którymi kierowała się organ uchwałodawczy Gminy wprowadzając zakwestionowane ustalenia planistyczne, a jedocześnie stwierdzić, iż nie doszło się przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu sposób organ w sposób właściwy wyważył przesłanki, którymi powinien się kierować zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności w sposób prawidłowy uwzględnił przewidziane w pkt 1, 7 i 9 tego przepisu wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Zdaniem Sądu, ocena zgodności z prawem planu miejscowego w zakresie uwzględnienia m.in. takich czynników, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, czy walorów architektonicznych i krajobrazowych, nie może polegać na sprawdzeniu, czy konkretne rozwiązanie przyjęte w zaskarżonym planie właściwie uwzględnia wskazane czynniki. Równałoby się to bowiem z weryfikowaniem rozstrzygnięć wymagających specjalistycznej wiedzy przez osoby takiej wiedzy nie posiadające. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z 21 marca 2018 r., II OSK 2383/17.

Pierwszoplanowe znaczenia dla oceny powyższej kwestii ma wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wspomnianego ograniczenia zabudowy wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż nie jest wykluczone, iż dopuszczenie tylko tego rodzaju zabudowy było intencją pierwotnego planu z 1998 r. Wskazuje na to część graficzna, na której przewidziano usytuowanie jednego budynku na jednej działce. Jednakże ustalenia części tekstowej, dopuszczającej zabudowę jednorodzinną, bez dodatkowego uszczegółowienia, doprowadziło do zgoła odmiennej wykładni, wskazującej na dopuszczalność zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej (por. wspomniany wyrok WSA w sprawie II SA/Go 817/19). Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 1 użyto sformułowania "zasada zalecanego usytuowania zabudowy w obrębie poszczególnych terenów – wg oznaczenia na rysunku", czego nie można było uznać jako wiążącego nakazu w zakresie rodzaju zabudowy. W konsekwencji spowodowało to, iż obok zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, zaczęły powstawać na terenach objętych planem, oznaczonych symbolem M1 i M2, również domy w zabudowie bliźniaczej i szeregowej, w sumie na siedmiu nieruchomościach, jak wskazał sam skarżący M.D. na rozprawie dniu 14 kwietnia 2021 r. Ponadto plan z 1998 r. nie określał minimalnego ani maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy czy wysokości zabudowy wyrażonej w metrach, a jednie wskazywał dopuszczalną liczbę kondygnacji. Doprowadziło to powstania sporów między właścicielami osiedla oraz niewątpliwego chaosu urbanistycznego, co wynika nie tylko z petycji mieszkańców z dnia [...] kwietnia 2019 r., ale również z protokołu z dyskusji nad założeniami do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzonej w dniu [...] marca 2020 r. W trakcie tej dyskusji na tą okoliczność wskazywał również podmiot zainteresowany zabudową szeregową (głos nr 6 w dyskusji). Stąd też zasadne było doprecyzowanie ustaleń planu z 1998 r. i doprowadzenie do spójności między częścią graficzną a częścią tekstową, tak aby nie powstały wątpliwości co do treści planu, wymagające skomplikowanych zbiegów interpretacyjnych, czego dowodem jest wskazany powyżej wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 817/19, jak

i poprzedzający go wyrok z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Go 921/18

W ocenie Sądu organ uchwałodawczy ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, w sposób prawidłowy – zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - wyważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zasadnie dał pierwszeństwo interesowi publicznemu społeczności lokalnej, tj. mieszkańców osiedla [...], wyrażonemu w petycji z dnia [...] kwietnia 2019 r., którzy dążyli do ograniczenia zabudowy do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Jest oczywiste, iż zabudowa bliźniacza, a zwłaszcza szeregowa i grupowa, łączy się z dużo wyższą intensywnością zabudowy i dużo wyższym stopniem oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, zbliżając się w swym charakterem do zabudowy wielorodzinnej. Odmienne rozwiązanie pogłębiłoby spory społeczne, a ponadto petryfikowałoby obecny chaos urbanistyczny. Ponadto powstanie na siedmiu nieruchomościach zabudowy bliźniaczej i szeregowej, na terenach oznaczonych symbolami M1 i M2 nie może mieć decydującego znaczenia dla zachowania w przyszłości tej zabudowy. Zabudowa ta nie ma bowiem charakteru dominującego, jest raczej wyjątkiem w sytuacji jeśli się zważy, iż powyższy obszar obejmuje ok. 200 działek.

Podkreślić ponadto należy, iż za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się jedynie nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje

w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Nie sposób mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności w sytuacji, gdy skarżący zachowują prawo do zabudowy w zbliżonym kształcie, tyle tylko, że nie tak szerokim jak wynikało z dotychczasowej wykładni planu z 1998 r., przed jego zmianą. Takie ograniczenie – wbrew zarzutom skargi – nie stanowi wywłaszczenia, które stanowi całkowite pozbawienie (odjęcie) własności na cele publiczne. Mając na uwadze autonomię Gminy w sferze kształtowania ładu przestrzennego, trudno, aby sąd administracyjny tak dalece ingerował w to władztwo i mógł w tak zniuansowanej sytuacji w sposób stanowczy stwierdzić, iż wprowadzenie zakazu zabudowy jednorodzinnej innej niż wolnostojącej stanowi przekroczenie tego władztwa, a w konsekwencji doprowadzić do innego ukształtowania tego ładu, niż wynika to z intencji i działań organu do tego powołanego. Tylko bowiem istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto pozbawiona uzasadnienia stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17). Ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja

w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r.,

II OSK 478/16). Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z niej oraz jej zabudowy. Nie narusza zatem istoty tego prawa.

Uchwalone zmiany były motywowane interesem publicznym społeczności lokalnej, zaś okoliczność, że jednocześnie oddziaływały one negatywnie na zamiary inwestycyjne skarżących nie oznacza, że były one skierowane wyłącznie przeciwko nim. Zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą dotyczą nie tylko własności skarżących, ale całego obszaru objętego zmianą, a więc dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze. Tym samym nie sposób mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Wręcz przeciwnie do złamania tej zasady doszłoby, gdyby na działkach skarżących zachowano dotychczasowy sposób zabudowy, jak słusznie wskazał organ w uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Rodziłoby to uzasadnione żądania innych osób skutkujące powstaniem kolejnych enklaw z zabudową o innym charakterze, burząc tym samym ład przestrzenny. Za złamaniem tej zasady nie przemawia również argument, iż zmiana planu stawia skarżących w gorszej sytuacji w stosunku do właścicieli, którzy zdążyli wznieść już budynki , czy uzyskać decyzje o pozwoleniu na budowę, w zabudowie bliźniaczej czy szeregowej, przed wejściem w życie planu. Idąc bowiem tym tokiem myślenia gmina nie mogłaby doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, czy sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, a przecież ze swej istoty plany zagospodarowania przestrzennego służą właśnie do przełamywania dotychczasowego przeznaczenia terenu. Pozbawiłoby to Gminę – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę - możliwości wpływu na kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie. Dlatego też ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. roszczenie wobec gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

Podkreślić należy, iż ustalenia szczegółowe, zawarte § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały, które mają zastosowanie do terenu oznaczonego symbolem M2 (§ 3 ust. 2 uchwały zmienianej) nie można uznać za przejaw przekroczenia czy też nadużycia władztwa planistycznego. Przyjęte wskaźniki są adekwatne do przyjętej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, zwłaszcza kwestionowany wskaźnik intensywności zabudowy, który poprzez określenia jego minimalnej wielkości wymaganej przez 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ma na celu racjonalne zagospodarowanie nieruchomości

i przeciwdziałanie powstawaniu obiektów, niewpisujących się w ład przestrzenny na osiedlu. Ponadto wskaźnika ten odnosi się od działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p., która nie jest pojęciem tożsamym z działką ewidencyjną, a w oparciu o nią niezasadnie skarżący konstruują swój zarzut, zawarty w pkt 1 lit. c skargi.

Przyjęcie maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i garaży, wyrażonej w metrach jest dopuszczalne przez przepisy u.p.z.p., a nawet pożądane, gdyż taki sposób określenia tego parametru jest niewątpliwie dużo bardziej precyzyjny niż przez określenie liczby kondygnacji, które pozostawia zbyt dużą dozę dowolności, którą zresztą w innych aspektach skarżący tak zwalczają w skardze. Otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", które określa jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków. Wręcz w orzecznictwie wskazuje się, iż dla właściwego oznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy niezbędne jest metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków może być podana również ilość kondygnacji (por. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., II OSK 81/16; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2901/16, z 10 stycznia 2018 r., II OSK 2988/17; z 10 stycznia 2018 r., II OSK 3050/17; 3 października 2018 r., II OSK 1562/18). Nie sposób również uznać, iż konieczne było zdefiniowanie punktu początkowego pomiaru tego wskaźnika. W orzecznictwie bowiem wskazuje się na dopuszczalność interpretacji przepisów planu miejscowego z uwzględnieniem regulacji zawartej w § 6 r.w.t. określającego sposób mierzenia budynku (por. wyroki NSA: z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10, z 27 marca 2019 r., II OSK 1187/17). Tym bardziej, iż w kontrolowanej sprawie powyższy wskaźnik określono jedynie w odniesieniu do budynków, a nie można w planie zagospodarowania przestrzennego stanowić przepisów, które skutkowałyby innym sposobem mierzenia wysokości budynku, niż to przewidują przepisy powszechnie obowiązujące rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie stosownej delegacji ustawowej wynikającej z ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane – Dz.U. z 2020 r., poz. 133, dalej jako u.p.b. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1074/19).

W ocenie Sądu nietrafne są zarzuty skargi wskazujące na nieprecyzyjność pojęcia zabudowa grupowa. Jest to bowiem pojęcie, którym posługuje art. 3 pkt 2a u.p.b, definiujący pojęcie domu jednorodzinnego, a które należy intepretować w ten sam sposób jak na gruncie u.p.b. Skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zabudowa grupowa, tym samym należy je rozumieć tak jak w języku w języku potocznym. Stąd nie zachodzi potrzeba jego definiowania również w planie zagospodarowania przestrzennego. Zresztą na tle zaskarżonej uchwały nie budzi wątpliwości, iż zakaz zabudowy odnosi się do wszystkich budynków, które nie są wolnostojące, a budynek wolnostojący, w odróżnieniu od budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, to budynek, który nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się zarzutem naruszenia przez zaskarżony plan uchwały z dnia 30 maja 2019 r. nr X/68/2019, inicjującej postępowanie w sprawie zmiany planu. Rolą tej uchwały jest zakomunikowanie wszczęcie procesu planistycznego i wyznaczenie granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Celem więc uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów (por. wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 7/15). Uchwała ta nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Tym samym nie można mówić o jej naruszeniu w sposób jak to zostało sformułowane w skardze. Ponadto należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy zmiany innego planu niż ten, który został wskazany w uchwale inicjującej.

W ocenie Sądu trafnie skarżący zakwestionowali § 3 uchwały stanowiący, iż "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed datą uchwalenia niniejszej zmiany". Niewątpliwie został on sformułowany w sposób nieprecyzyjny, co narusza § 6 w zw. z § 143 r.z.t.p. Nie wskazano bowiem, czy chodzi o decyzje ostateczne, czy również takie, które nie mają jeszcze takiego przymiotu. Ponadto użycie sfomułowania "zmiana planu miejscowego nie dotyczy nieruchomości" może prowadzić do wniosku, iż w stosunku do nieruchomości w odniesieniu do których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem zmiany planu, ustalenia objęte tą zmianą nie mają do nich zastosowania i mogą nadal być zabudowane w sposób przyjęty w pierwotnym brzmieniu planu. Tym samym właściciel nieruchomości, który dysponuje pozwoleniem na budowę może uzyskać kolejne pozwolenie na budowę, w tym budynków w zabudowie szeregowej, bliźniaczej lub grupowej, wykluczonych zaskarżoną uchwałą. Taką jednak wykładnię należy odrzucić, gdyż godzi w zasadę równości i prowadzi do nieakceptowalnych wyników. Powoduje bowiem pogłębienie chaosu planistycznego i tworzenie się dalszych enklaw z zabudową inną niż wolnostojąca, czego uchwałodawca chciał uniknąć.

Zdaniem Sądu należy ten przepis odczytywać w ten sposób, iż zmiana planu nie ma zastosowania do tych nieruchomości, których właściciele uzyskali decyzję

o pozwoleniu na budowę przed jej uchwaleniem i zamierzają zrealizować inwestycję objętą tą decyzją. Takie rozumienie przepisu ma charakter gwarancyjny, chroni bowiem prawa nabyte na podstawie decyzji pozostających w obrocie prawnym. Jednakże nawet przy takim rozumieniu § 3 zaskarżonej uchwały - w ocenie Sądu - został on skonstruowany wadliwie i z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów. Podkreślić należy, iż zgodnie z at. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Została ona opublikowana w dniu 2 października 2020 r. tym samym weszła w życie w dniu 17 października 2020 r. Oznacza to, iż ustalenia planu w kształcie nadanym zaskarżoną uchwała obowiązują od tej daty, a w konsekwencji organ nie mógł przyjąć, iż zmiana planu nie dotyczy nieruchomości, dla których uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę w chwili jej podejmowania. Prowadzi to bowiem do pominięcia decyzji wydanych w okresie od uchwalenia zaskarżonej uchwały do jej wejścia, do których zmiana planu również nie ma zastosowania. Podkreślenia wymaga, iż utrzymanie w mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie mają, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy wynika to z całokształtu unormowania danej materii (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej, PiP 1992/7, s. 53). Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 34 ust. 2 u.p.z.p, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Wprawdzie przepis ten odnosi do przypadku utraty mocy planu w następstwie wprowadzenia nowego planu, a nie jego nowelizacji, jednakże – w ocenie Sądu - nie inaczej należy określać skutki wejścia zmiany planu dla bytu decyzji wydanych przed wejściem w życie tej zmiany. Oznacza to, iż zmiana planu nie powoduje wygaśnięcia nie tylko decyzji mających za przedmiot pozwolenie na budowę, ale wszystkich, które zostały wydane na podstawie planu w brzmieniu obowiązującym przed wejściem jego zmiany.

Jednocześnie należy podkreślić, iż żaden przepis u.p.z.p. nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Takich unormowań brak również na gruncie u.p.b. Decyzja o pozwoleniu na budowę jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega jednak wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2019 r., II OSK 2378/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przy czym w związku z tym, iż skarżący wywodzili swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu mogło nastąpić tylko w odniesieniu do ich nieruchomości.

O należnych skarżącym kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Każdy skarżący poniósł następujące koszty:

- wpis od skargi uiszczony w wysokości 300 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.);

- opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sąd dokonał miarkowania tych kosztów na podstawie art. 206 p.p.s.a. zasądzając na rzecz każdego ze skarżących kwotę 407 zł, obejmującą wspomnianą opłatę skarbową (17 zł) oraz połowę wpisu (150 zł) i połowę wynagrodzenia pełnomocnika (240 zł), gdyż byli oni reprezentowani przez tego samego adwokata, który w ich imieniu złożył jedną skargę, a ponadto skarga została uwzględniona w niewielkim zakresie.