Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych.

Na skutek wniosku Pana M. A. z dnia [...].03.2009 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w J., gm. W., Starosta Powiatu B. w dniu [...].04.2009 r. wydał decyzję Nr [...], znak:[...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji, zgodnie z projektem budowlanym.

Od powyższej decyzji Pan P. B., właściciel działki nr [...] po granicy, której planowana jest przedmiotowa inwestycja złożył odwołanie. Decyzją

z dnia [...].06.2009 r., znak: [...] Wojewoda P. uchylił w całości decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Decyzją z dnia [...].11.2009 r. Nr[...], znak: [...]Starosta B.zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu M. A. pozwolenia na realizację zamierzonego budynku garażowo-gospodarczego na działkach nr [...], [...], [...] położonych w J., gm. W., po granicy z działką nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Pana P. B., Wojewoda P. decyzją z dnia [...].01.2010r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. z dnia [...].11.2009 r., Nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 06.05.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 162/10 oddalił skargę M. A. na decyzję Wojewody P. z dnia [...].01.2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że

w świetle obowiązujących przepisów prawa lokalizacja obiektu budowlanego po granicy z nieruchomością sąsiednią jest dopuszczalna, jednakże jest to sytuacja wyjątkowa i w związku z tym powinna ona następować w szczególnie uzasadnionych przypadkach, i w żadnym stopniu nie może wpływać na ograniczenie zagospodarowania działki sąsiedniej. Dlatego też organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do wnikliwego zbadania czy przy wydawaniu tej decyzji nie zostanie naruszony interes osób trzecich. Istotne przy tym znaczenie ma przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) określający zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy trafnie podniósł, że w przypadku usytuowania budynku na działce budowlanej oznacza to, nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływane dalej w skrócie: "rozporządzenie", ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich (...).Od wypełnienia wyżej wskazanych wymogów nie zwalnia natomiast uzyskanie przez organ I instancji upoważnienia Ministra Infrastruktury do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, a nawet udzielenie takiej zgody.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta B. pismem

z dnia [...].08.2010 r. wezwał Pana P. B. do udokumentowanie konkretnych zamierzeń inwestycyjnych. W odpowiedzi na wezwanie P. B. załączył mapkę wraz ze szkicem planowanej inwestycji. Następnie organ I instancji na podstawie art. 10 k.p.a. umożliwił ww. zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem. Pismem z dnia [...] września 2010r. Pan P. B. zarzucił, że przedłożona do projektu analiza wpływu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego na realizację zamierzeń inwestycyjnych na dziatkach [...] i [...], dotyczy innego zagospodarowania jego działki od tego jakie, on jako właściciel nieruchomości, planował i wskazywał na mapie. W związku z powyższym Starosta B. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o analizę nasłonecznienia ewentualnych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach geod. nr [...] i [...] w J. według szkicu Pana P. B. W dniu [...] listopada 2010 r. w Starostwie złożony został podpisany przez projektanta aneks do analizy wpływu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego na realizację zamierzeń inwestycyjnych na działkach [...] i [...].

Mając powyższe ustalenia na względzie Starosta B. decyzją z dnia [...].11.2010r., Nr [...], znak: [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił Panu M. A. pozwolenia na budowę po granicy planowanego budynku garażowo-gospodarczego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pan P. B. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego B. W. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła, że: (1) Starosta B. nie wyjaśnił, dlaczego Pan A. nie może odsunąć planowanego budynku na przepisową odległość od granicy działki Skarżącego, mając tak wielką powierzchnię swojej działki do dyspozycji (3.300 m2 - nieruchomość na której dotychczasowa zabudowa to jedynie 120 m2) oraz pominął słuszny interes prawny Skarżącego w zakresach: przesłaniania i zacieniania jego działki, obniżenia jej wartości w związku z budową po granicy, uciążliwości związanych z takim posadowieniem hali inwestora (tj. np. spływu wód deszczowych i zsyp śniegu na działkę Skarżącego, przekraczanie granic nieruchomości na czas budowy, a potem napraw i remontów, wzrost zagrożenia pożarowego); (2) do akt sprawy nie została dołączona dokumentacja dotycząca udzielonego odstępstwa pozwalającego na zabudowę po granicy działki oraz, że w skarżonej decyzji brak jest uzasadnienia, na jakiej podstawie Starosta zgodził się na nową zabudowę po granicy jego nieruchomości; (3) został naruszony § 13 i 57 "rozporządzenia"- załączona analiza (bez wskazania kątów, wymiarów w pionie i w poziomie, rzutów obecnych i planowanych budynków) nie pozwala ocenić, czy słuszny interes prawny Skarżącego w tym zakresie nie został naruszony decyzją oraz art. 7 i 107 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...].01.2011 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu M. A. pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego o pow. zabudowy -144 m2 , pow. użytkowej-127 m2, kubaturze- 612 m2 na działkach nr [...],[...],[...] położonych

w J., gm. W., po granicy z działką nr [...] (kategoria obiektu III)-zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Starosta B. zbagatelizował zalecenia Wojewody P. zawarte w decyzji z dnia [...].06.2009 r. oraz z dnia [...].01.2010 r., jak również nie zastosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 06.05.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 162/10. Wojewoda P. zaznaczył, że organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji z dnia [...].11.2010 r. nie umożliwił Skarżącemu ustosunkowanie się do złożonej przez inwestora w dniu [...].11.2010 r. analizy wpływu planowanego budynku Pana M. A. na jego zamierzenia inwestycyjne. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, ze dołączona do akt ww. analiza jest niedokładna i nie pozwala ocenić, czy interes prawny Pana P. B. nie został naruszony skarżoną decyzją. Organ odwoławczy wskazał m.in., że projektant w aneksie do analiz, pomimo zobowiązania przez organ do wykonania analizy według załączonego przez Pana P. B. szkicu, dokonał przesunięcia budynku nr 2 w stosunku do zlokalizowania tego budynku na mapie załączonej przez Pana P. B. Zaznaczył też, że m.in. do ww. analizy nie została dołączona część graficzna przedstawiająca niezbędne dane oraz, że brak jest linijki słońca. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał i wywody projektanta wskazują na pomieszanie wymogów zawartych w § 13 "rozporządzenia" dotyczących przesłaniania z § 60 "rozporządzenia" dotyczących zacieniania.

Ponadto Wojewoda P. zaznaczył, że niezrozumiałe jest uzasadnienie skarżonej decyzji w odniesieniu do podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy organ

I instancji udziela pozwolenia na budowę i jednocześnie wskazuje, że budynek garażowo-gospodarczy Pana M. A. będzie przesłaniał budynek mieszkalny Pana P. B. oraz, że inwestycję zaprojektowano w sposób nie naruszający interesów osób trzecich i w związku z tym nie podstaw do wydania decyzji odmownej.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że organ

I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien jeszcze raz zobowiązać inwestora do przedłożenia rzetelnie wykonanych analiz przesłaniania i zacieniana, w sposób opisowy i graficzny z przedstawieniem wszystkich niezbędnych do jej przeprowadzenia wymiarów (rzeczywistych oraz założonych w stosunku do planowanych obiektów na działkach nr [...] i [...]) w odniesieniu do przedstawionej przez Skarżącego lokalizacji zamierzonych przez niego budynków mieszkalnych oraz linijki słońca. W ocenie Wojewody P. w części opisowej projektant powinien też wywieść oraz w sposób jednoznaczny oświadczyć czy posadowienie po granicy budynku garażowo-gospodarczego o planowanych gabarytach (długości 18 m i wysokości od poziomu parteru 5,55 m - jak oznaczono na rys nr 5 projektu budowlanego) spełnia czy też nie wymogi § 13 "rozporządzenia". Ponadto wskazał, że do akt sprawy należy dołączyć materiały dotyczące wystąpienia do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Wojewoda P. zaznaczył również, że prawomocny wyrok wydany przez sąd administracyjny w konkretnej sprawie wiąże organy administracji publicznej w tej sprawie orzekające.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pan M. A. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

polegające na uniemożliwieniu Skarżącemu zapoznania się z treścią pisma Pana

P. B. (reprezentowanego przez radcę prawnego) z dnia [...].12.2010 r. (zakwalifikowanego przez Wojewodę P. jako odwołanie) i zajęcia

co do niego stanowiska;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu

w całości decyzji Starosty B. z dnia [...].11.2010 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy Wojewoda P. powinien zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. podjąć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji;

- art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności, polegające na uznaniu, że wniosek Pana P. B. z dnia [...].12.2010 r. jest odwołaniem od ww. decyzji Starosty B., a organ I instancji nie zebrał niezbędnego materiału dowodowego w sprawie i nie wyjaśnił wszystkich kwestii związanych

z możliwością realizacji projektowanej inwestycji po granicy z działką nr [...], podczas gdy Pan B. zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...].11.2010 r. wskazując jako przesłanki naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do niej, a organ I instancji w sposób należyty i wyczerpujący rozpatrzył sprawę przedstawiając w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji argumenty przemawiające za jej wydaniem.

Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Decyzja kasacyjna, chociaż wydana przez Wojewodę Podlaskiego po raz trzeci w niniejszej sprawie, to nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy był zobligowany przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście B. ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem prawa procesowego, którego organ II instancji nie był kompetentny naprawić, bowiem naruszyłby wówczas przepisy art. 136 i 15 k.p.a.

Sąd podziela argumentację organu odwoławczego sprowadzającą się do tego, że decyzja Starosty B. nie uwzględniła wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z dn. 6.05.2010 r. sygn. akt II SA/Bk 162/10 jak też w poprzednich decyzjach uchylających Wojewody. Postępowanie dowodowe nie zostało należycie uzupełnione, a materiał dowodowy nie został oceniony.

Organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy w taki sposób, że inwestor przedłożył "Analizę wpływu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego na realizację zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]". Następnie, tuż przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej złożono aneks do w/w analizy, który zawierał szereg błędów. Projektant inwestora, dokonując analizy wpływu zamierzenia inwestycyjnego na planowane inwestycje sąsiednie P. B., nie odniósł się rzetelnie do szkicu przedłożonego przez P. B. (dokonał przesunięcia budynku nr 2), nie dołączył części graficznej przedstawiającej niezbędne dane, nie zamieścił linijki słońca, nie dokonał analizy przesłaniania i zacieniania. Zostały naruszone przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Słusznie też zauważył organ II instancji, że Starosta B. wydał decyzję z naruszeniem art. 10 kpa, gdyż dysponując aneksem do analizy wpływu inwestycji na zagospodarowanie działek nr [...] i [...] uniemożliwił P. B. ustosunkowanie się do tak uzupełnionego materiału dowodowego.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda zasadnie wytknął organowi I instancji wszystkie błędy natury materialnoprawnej jak i procesowej, zamieszczając dokładne wskazówki co do zakresu i sposobu przeprowadzenia ponownego postępowania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy po raz kolejny "upomniał się" o dołączenie do akt sprawy materiałów i treści wystąpienia organu do Ministra Infrastruktury o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych.

Zdaniem Sądu treść wystąpienia, tj. pisma z dn. [...].09.2008 r., jest istotna, bowiem wyrażenie zgody przez Ministra Infrastruktury (pismem z [...].10.2008 r.) na odstępstwa od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, musi znajdować odzwierciedlenie w skierowanym zapytaniu.

Należy podkreślić, że kontrowersyjne w niniejszej sprawie jest zagadnienie posadowienia inwestycji po granicy z działkami P. B. Budynek garażowo-gospodarczy ma mieć znaczne gabaryty. Taka lokalizacja wymaga spełnienia przesłanek § 13 warunków technicznych, zaś organ I instancji tych przesłanek dogłębnie nie przeanalizował. Słusznie też Wojewoda wskazał na wyjątkowość lokalizacji obiektu po granicy z działką sąsiednią i konieczność wnikliwego zbadania przez organ I instancji, czy poprzez taką lokalizację nie zostanie naruszony interes osób trzecich (art. 5 ustawy z dn. 7.07.1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ musi dokonać wyważenia interesów inwestora i właściciela działek sąsiednich. Oznacza to m. in. uwzględnienie istniejącej zabudowy jak też możliwości przyszłej zabudowy na analizowanych działkach usytuowanych po sąsiedzku.

Natomiast Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że P.B. (jak oświadczył na rozprawie sądowej w dniu 28.06.2011 r.) uzyskał, przez zasiedzenie, własność nowej działki. Okoliczność ta może mieć znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji.

Sąd nie podziela zarzutów skargi. Treść skargi nie podważa meritum decyzji Wojewody, tj. przyczyn wydania decyzji kasatoryjnej. Skarżący nie podjął polemiki z najważniejszymi zagadnieniami wyłuszczonymi w decyzji, poprzestając na stwierdzeniu, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie miał prawa odmówić skarżącemu wydania pozwolenia na budowę. Tymczasem usytuowanie budynku garażowo-gospodarczego musi spełniać określone wymogi przepisów prawnych, o których stanowi znaczna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaś treść skargi zagadnienie to pomija.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 k.p.a. wobec M. A., polegającego na niedoręczeniu mu odpisu odwołania P. B. zwanego (przez skarżącego) pismem z dnia [...].12.2010 r. Art. 131 k.p.a. stanowi, że o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Powyższy przepis nie nakłada na organ obowiązku doręczenia stronom odpisu odwołania, a jedynie zawiadomienia o tym fakcie. W sprawie niniejszej w istocie brak jest adnotacji, by organ I instancji powiadomił M. A. o wniesieniu odwołania przez P. B. Jednakże pozbawienie możliwości działania skarżącego wskutek powyższego uchybienia winno być przez niego wykazane, aby można było uczynić skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 24.04.2008 r. – II SA/Bk 143/08, wyrok WSA w Warszawie z 23.10.2008 r. – VI SA/Wa 1800/08, także wyrok NSA z 24.05.2007 r. – II GSK 4/07). Natomiast, co istotne, to Starosta B. zaniechał powiadomienia skarżącego o wniesionym odwołaniu, nie zaś organ II instancji. Zatem ten błąd proceduralny, chociaż nie rzutujący na wynik sprawy, można przypisać organowi I instancji, a nie Wojewodzie P. Przed Wojewodą nie toczyło się żadne postępowanie dowodowe, stąd też przypisywanie zaskarżonej decyzji naruszenia art. 10 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

Treść skargi, w znacznej części, zawiera polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego co do zakwalifikowania pisma z dnia [...].12.2010 r., które zdaniem skarżącego winno być potraktowane nie jako odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz jako wniosek P. B. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na co wskazuje podana podstawa prawna z art. 156 kpa.

W ocenie Sądu organ II instancji właściwie zakwalifikował pismo z dnia [...].12.2010 r. jako odwołanie od decyzji Starosty B. z dnia [...].11.2010 r. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, pismo z dn. [...].12.010 r. zostało zatytułowane "Odwołanie", powołuje art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., a także zostało wniesione z zachowaniem terminu i sposobu właściwego dla odwołań – zgodnie z art. 129 k.p.a. Nadto odwołujący się nie zakwestionował trybu postępowania, co wskazuje na właściwe odczytanie intencji odwołującego się przez organ II instancji, bez konieczności dodatkowego wyjaśniania żądania strony.

Należy przyznać jednakże, że odwołanie sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika P. B. (radcę prawnego) było wyjątkowo niefachowe pod względem prawnym, bowiem doszło do "pomieszania" podstawy prawnej odwołania w trybie zwykłym z podstawą prawną przesłanek postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności (art.156 k.p.a.).

Nadto należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, tj. takiej, od której nie złożono odwołania, a upłynęły już terminy do jego wniesienia. W przeciwnym razie środek zaskarżenia (bez względu na jego określenie) należy zakwalifikować jako odwołanie w tzw. trybie zwykłym.

Sąd zwraca również uwagę na okoliczność, że organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania i każdą sprawę rozpatruje całościowo (art. 140 k.p.a.). W ocenie Sądu Wojewoda rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlegała oddaleniu.