Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w I. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływana jako upzp) nie uzgodnił inwestorowi J. D. (dalej określany jako Skarżący) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków usługowo - handlowych na działce nr [...], położonej przy ul. K. w obrębie ewidencyjnym miasto P. przyległej do pasa drogowego drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji: C. – K. na odc. w km ERGO od [...] do [...] strona prawa.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, proponowany przez stronę projekt decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2.5.2. precyzuje komunikację poprzez zjazd publiczny z drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] relacji: C. - K. Organ zwrócił uwagę, że działka nr [...] posiada również dostęp do drogi publicznej powiatowej klasy Z nr [...] . Zgodnie natomiast z treścią § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ,dalej powoływane jak rozporządzenie z 2.03.1999 r.), na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Skarżący. Zdaniem wnoszącego zażalenie, duże różnice poziomów na działce oraz różnica poziomu ulic S. i K. narzucają odstopniowanie terenu oraz odgrodzenie go od strefy domków jednorodzinnych, co spowoduje brak dojazdu do trzech działek położonych przy ul. K., graniczących z pasem drogowym. Skarżący wskazał, że na działkach są planowane usługi o niewielkim natężeniu ruchu, więc zjazdy nie będą utrudniały ruchu na drodze [...] .

Inwestor zwrócił również uwagę na to, że sąsiednia działka o powierzchni 0,48 ha uzyskała w 2013 r. trzy zjazdy dla nowobudowanej inwestycji o dużym natężeniu ruchu (market), dwa na drogę powiatową i jeden na drogę wojewódzką klasy G nr [...] , zaś sąsiednia działka od strony południowej [...] , na której też powstała nowa inwestycja w 2016 r., ma dwa zjazdy na drogę [...] . W ocenie wnoszącego zażalenie jest to dyskryminacja.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 53 ust. ust. 4 pkt 9 upzp utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] położona w P. przylega do drogi wojewódzkiej klasy G nr [...] oraz przylega także do drogi powiatowej klasy Z nr [...]. Skoro zatem działka ma dostęp do drogi powiatowej, tj. do drogi niższej kategorii i zarządca drogi wskazał na możliwość uwzględnienia takiego rozwiązania podczas planowania zamierzenia inwestycyjnego, to mógł odmówić uzgodnienia projektu decyzji, w której przedstawiono projekt urządzenia zjazdu na drogę wojewódzką. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie rozpatrzył głównego argumentu zawartego w zażaleniu. Wskazał, że działka [...] o kolejnych numerach z podziału aż do [...] od lat 40-tych posiadała zjazd na drogę klasy G o nr [...] aż do 2013 r., kiedy zjazd ten został rozkopany przez RDW I. W ocenie Skarżącego działanie to było bezprawne i rażąco naruszało prawo własności oraz pozbawiło działkę zjazdu na ul. K.

Skarżący podniósł również, że organ pierwszej instancji nie zastosował § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2.03.1999 r. wobec inwestycji na działce [...] , która mając dwa zjazdy na drogę klasy Z ul. S. oraz P., uzyskała trzeci zjazd na drogę wojewódzką klasy G, czyli na ul. K. w 2013 r. - działka ta o powierzchni 0,5005 ha przylega do ulicy K. na długości 80,87 mb. Podobna sytuacja zaistniała przy nowej inwestycji na działce sąsiedniej [...] , która, mając jeden zjazd na ul. K. w 2016 r., uzyskała drugi zjazd do nowych inwestycji i podziałów - w wyniku uzgodnienia inwestycji powstały działki [...] [...] [...], [...] [...] . Działki te z dwoma zjazdami na ul. K. droga wojewódzka klasy G przylegają do ulicy na długości tylko 35,60 mb.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, uznał, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Zgodnie art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jak stanowi natomiast art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 upzp).

W projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy przewidziano w pkt 2.5.2., że warunki obsługi w zakresie komunikacji zapewni dostęp do drogi publicznej - z drogi wojewódzkiej ul. K., działka nr [...] , przy czym realizacja zamierzenia inwestycyjnego wymaga budowy zjazdu publicznego zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2.03.1999r.

Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 35 ust. 3 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej powoływana jako udp), z którego wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest w tym przypadku wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Art. 35 ust. 3 udp nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji. Niemniej jednak zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że działka nr [...] , objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, graniczy od strony wschodniej z pasem drogowym drogi publicznej wojewódzkiej ul. K. - działka nr [...] (droga klasy G), od strony północno - zachodniej natomiast z pasem drogowym drogi powiatowej, z działką nr [...] - ul. S. (droga klasy Z).

Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2.03.1999 r., droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższy przepis stał się de facto podstawą rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, decydując o negatywnym zaopiniowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji, rozpoznając zażalenie, pominął jednak zawartą w nim argumentację. Skarżący bowiem zwrócił uwagę na to, że sąsiednia działka do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uzyskała w 2013 r. trzy zjazdy dla nowobudowanej inwestycji o dużym natężeniu ruchu (market), dwa na drogę powiatową i jeden na drogę wojewódzką klasy G nr [...] , zaś sąsiednia działka od strony południowej [...] , na której też powstała nowa inwestycja w 2016 r., posiada dwa zjazdy na drogę [...]. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, postanowienie organu drugiej instancji, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, należy uznać przedwczesne. Zwrócić bowiem trzeba uwagę na treść art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa"), zawierającego jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, realizującego zasadę praworządności. Zgodnie z treścią art. 8 § 1 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyraża się przede wszystkim w dogłębnej analizie całokształtu okoliczności sprawy, uwzględnienia wniosków stron a także równoważenia interesu społecznego z interesem obywatela. Natomiast zgodnie z obowiązującym od 1.06.2017 r. art. 8 § 2 kpa, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zawarty w zacytowanym przepisie zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jest jednak wykazać uzasadnioną przyczynę. Wskazać należy, że, składając wniosek o załatwienie sprawy, strona powinna mieć możliwość przewidywania wydania takiego samego rozstrzygnięcia w takich samych okolicznościach i w takim samym stanie prawnym. Organ natomiast bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w treści zażalenia wskazał na okoliczność zaistnienia pewnej praktyki w okolicznościach niniejszej sprawy polegającej na pozytywnym załatwianiu spraw związanych z wykonywaniem zjazdów na drogę publiczną, tj. na drogę wojewódzką klasy G, zadaniem organu było natomiast uwzględnienie tego argumentu w postępowaniu odwoławczym. Czynności tej organ odwoławczy zaniechał, naruszając tym samym przepisy postępowania. Sąd nie przesądza bynajmniej w tym miejscu o konieczności pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, niemniej wskazana w treści niniejszego uzasadnienia kwestia winna ulec wyjaśnieniu, a dopiero po przeprowadzeniu stosownej analizy, możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę zatem organ ustali okoliczności związane z wykonaniem zjazdów na sąsiednich działkach i rozważy, stosownie do art. 8 § 2 kpa, czy doszło do odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W tych okolicznościach, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co miało miejsce na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325).