Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 229/12 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia od E. Spółki z o.o. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zmiany i zatwierdzenia oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. (dalej: Decyzja SMP I) Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) m.in.: ustalił, że na rynku świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym nie występuje skuteczna konkurencja, wyznaczył T. E. Sp. z o.o. (obecnie: E. Sp. z o.o) jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na opisanym wyżej rynku oraz nałożył na T. E. Sp. z o.o. obowiązki regulacyjne, a w szczególności obowiązek, o którym mowa w art. 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), dalej: P.t.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. (dalej: Decyzja Zobowiązująca I) Prezes UKE zobowiązał Spółkę T. E., na podstawie art. 43 ust. 2 Pt, do zmiany w części "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych lub telewizyjnych", we wskazanym zakresie.

Wypełniając obowiązek Spółka złożyła do Prezesa UKE projekt Oferty Ramowej.

Prezes UKE, powołując się na art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił Spółkę o wszczęciu w dniu [...] marca 2010 r. postępowania w przedmiocie jej wniosku o zatwierdzenie projektu Oferty Ramowej, a w dniu [...] kwietnia 2010 r., powołując art. 31 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a., postanowił o dopuszczeniu do tego postępowania m.in. P.I.R.C. w P. (dalej: PIRC). PIRC złożyła swoje stanowisko w odniesieniu do projektu Oferty Ramowej oraz wykazywała, że cele statutowe uprawniają ją do udziału w postępowaniu.

W dniu [...] października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej: Decyzja SMP II), w której określił rynek właściwy jako krajowy rynek świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym, ustalił, że na opisanym rynku występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej i wskazał, że przedsiębiorcą tym jest T. E. Sp. z o.o. Ponadto organ m.in. utrzymał nałożone Decyzją SMP I na Spółkę obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia przez Spółkę dostępu do infrastruktury służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym.

Od Decyzji SMP II, Spółka T. E. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

W dniu [...] października 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję (dalej: Decyzja Zobowiązująca II), którą uchylił część Decyzji Zobowiązującej I, dotyczącą zobowiązania do zmiany: definicji Wolnego Zasobu, informacji ogólnych, procedury zawierania umowy o dostępie, postanowień dotyczących umowy o dostępie, postanowień dotyczących oferowanych usług, warunków płatności, postępowania w przypadku reklamacji, postępowania w przypadku rozwiązania umowy o dostępie - i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. W pozostałej części utrzymał Decyzję Zobowiązującą I w mocy.

Następnie E. przedstawiła modyfikację swojego wniosku w celu dostosowania projektu Oferty Ramowej do wymogów określonych w Decyzji Zobowiązującej II.

Prezes UKE decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., zmieniającej w całości i zatwierdzającej projekt Oferty Ramowej T. E. Sp. z o. o. - uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie in merito. Przesłanką do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. była konieczność doprecyzowania zapisów Oferty Ramowej, a także uwzględnienie potrzeb rynku, które zostały wykazane przez podmioty biorące udział w postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazał, że Spółka - dla wypełnienia obowiązków określonych w Ofercie Ramowej - ma zapewnić przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu rozpoczęcie procedury dostępowej do powstającej infrastruktury, tak, aby w momencie, gdy przestanie być ona wykorzystywana przez T. E., mogła stać się przedmiotem umowy o dostępie. Spółka jest zatem zobowiązana do przekazania informacji przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu w takim zakresie, aby były one wystarczające do podjęcia skutecznej procedury o uzyskanie dostępu do zasobów. W związku z tym organ w zmienionym zapisie w sposób precyzyjny określił przypadki prowadzenia prac na infrastrukturze telekomunikacyjnej T. E. Działając w oparciu o art. 43 ust. 1 P.t., organ wziął pod uwagę uzasadnione potrzeby rynku, wskazujące na konieczność uwzględnienia sytuacji, które mogą stanowić wyjątkowe przypadki uzasadniające przesunięcie zaplanowanych prac oraz zmianę harmonogramu przy jednoczesnym utrzymywaniu nałożonego na Spółkę obowiązku niezwłocznego poinformowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych o powyższych okolicznościach oraz nowym wyznaczonym terminie prowadzenia prac.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła E. Sp. z o.o. (skarżąca).

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 1 P.t. powinna określać te zapotrzebowania na potrzeby rynku, które uzasadniają taką potrzebę. Nie można poprzestać na ogólnym określeniu tych zmian, ale wskazać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych mogą uzasadnić taką potrzebę. Według Sądu I instancji tymczasem, Prezes UKE sporządzając decyzje posługuje się często ogólną formułą niespełnienia wymagań wniosku, nie precyzując jednak, o jakie naruszenie chodzi. Stwierdzono, że skarżąca nie uzyskała zatem z treści decyzji wiedzy, jakie naruszenie w określonym przypadku. Podniesiono, że większość zdefiniowanych prawnie potrzeb rynku oraz powołanych nie może się ziścić w niniejszym postępowaniu np. "zapewnienia użytkownikom osiągania maksymalnych korzyści w zakresie cen oraz różnorodności i jakości usług," gdyż użytkownicy końcowi nie płacą za naziemną telewizję i radio zarówno skarżącej bądź innym przedsiębiorcom korzystającym". W ocenie WSA słusznie skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 P.t. - poprzez zmianę projektu zmiany oferty ramowej, pomimo że przedłożony projekt odpowiadał przepisom prawa oraz potrzebom rynku, a także naruszenia art. 189 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 P.t. - poprzez określenie praw i obowiązków na postawie ww. przepisów poprzez ich błędne zastosowanie jako przepisów prawa podmiotowego, z którego płyną obowiązki bądź uprawnienia, a także zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. - poprzez brak wskazania konkretnie w odniesieniu do danej dokonanej przez Prezesa UKE zmiany oferty ramowej podstawy lub istoty naruszenia przepisu prawnego, który uzasadnia zastosowanie normy art. 43 ust. 1 P.t. a także zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 P.t. - poprzez wyjście poza potrzeby rynku określone w Decyzji Zobowiązującej.

Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE podnosi dwa zasadnicze zarzuty: braku zgodności z następującymi przepisami prawa tj.: art. 189 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 P.t., w zakresie obejmującym cele polityki regulacyjnej Prezesa UKE oraz że nie odpowiada on potrzebom rynku. Zdaniem Sądu I instancji skoro Prezes UKE - posługuje się często ogólną formułą niespełnienia wymagań wniosku, nie precyzując jednak, o jakie naruszenie chodzi - skarżąca nie uzyskała z treści decyzji wiedzy, jakie naruszenie w określonym przypadku Prezes UKE miał na myśli zważywszy, iż każdy z powołanych przepisów zawiera co najmniej kilka lub kilkanaście norm. Dla przykładu wskazano, że np. art. 189 ust. 2 zawiera 5 punktów, a i te zawierają po kilka liter. Zdaniem Sądu I instancji większość zdefiniowanych prawnie potrzeb rynku oraz powołanych na str. 17 Decyzji II nie może się ziścić w niniejszym postępowaniu np. "zapewnienie użytkownikom osiągania maksymalnych korzyści w zakresie cen oraz różnorodności i jakości usług" - gdyż użytkownicy końcowi nie płacą za naziemną telewizję i radio zarówno skarżącej bądź innym przedsiębiorcom korzystającym. Podniesiono też, że nie jakiekolwiek potrzeby rynku mogą prowadzić do konieczności zmiany oferty ramowej, ale te, które były zidentyfikowane w Decyzji Zobowiązującej.

Sąd uznał, że sposób formułowania uzasadnienia decyzji - sprzeczny z normą art. 7 k.p.a., gdyż Prezes UKE nie wskazuje w odniesieniu do przyjmowanych przez siebie zmian treści projektu zmian oferty podstawy lub istoty naruszenia - implikuje konieczność uchylenia decyzji z powodu niewskazania podstawy bądź istoty naruszenia a tym samym art. 43 ust. 1 Pt. Powyższe odnosi się również do wszystkich przypadków wskazanych przez Prezesa UKE zmian projektu zmian oferty, które nie odwołują się wyraźnie do naruszenia przepisu prawa lub bez wyraźnego wskazania, o które postanowienie lub o jaką zasadę "potrzeb rynku chodzi".

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa tj. art. 189 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 P.t., wobec propozycji ukształtowania umownej zasady współpracy pomiędzy skarżącą a przedsiębiorcą korzystającym, WSA wskazał, że to, co nazywa się naruszeniem przepisu prawa, stanowi dopuszczalne prawem kształtowanie stosunku zobowiązaniowego skarżącej i przedsiębiorcy korzystającego. Stosunek zobowiązaniowy ukształtowany poprzez złożenie wniosku o dostęp jest stosunkiem cywilnoprawnym, który tym różni się od tzw. zwykłego stosunku cywilno-prawnego, iż do jego zawarcia dochodzi w sposób bardziej sformalizowany. Umowa o dostępie ma zatem "szczególną cenę" zarówno dla skarżącej, która nie może dowolnie wybrać przyszłego kontrahenta, jak również dla przedsiębiorcy korzystającego, który ma ograniczony wpływ na kształtowanie treści przyszłego stosunku zobowiązaniowego.

Zdaniem Sądu art. 189 ust. 2 P.t. nie może być źródłem praw i obowiązków podmiotów trzecich w tym skarżącej, gdyż stanowi on jedynie o wewnętrznej organizacji urzędu. Art. 1 ust. 2 Pt, określa zaś cele ustawy, a nie uprawnienia podmiotowe.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty organu o braku zgodności przedłożonego projektu zmian oferty z potrzebami rynku i wymaganiami nałożonymi Decyzją Zobowiązującą. Przedmiotem postępowania winna być ocena czy projekt zmiany oferty odpowiada określonym potrzebom rynku. Według WSA potrzeba rynkowa dokonania zmiany oferty wyczerpała się przed wydaniem przez Prezesa UKE decyzji w sprawie. Potrzeba rynku uległa tym samym modyfikacji z realnej potrzeby zapewnienia konkurencji pomiędzy operatorami w uzyskaniu zamówień na świadczenie usług telekomunikacyjnych na potrzebę hipotetyczną.

Sąd zauważył, że art. 43 ust. 1 P.t. posługuje się precyzyjnymi pojęciami "odpowiada przepisom prawa", "odpowiada warunkom rynkowym". Uzasadnienie musiałoby zatem wskazywać w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną dlaczego Prezes UKE zdecydował się na dokonanie zmian całego projektu zmiany oferty.

WSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. - poprzez dopuszczenie PIRC do udziału w sprawie, w sytuacji braku legitymacji procesowej tego podmiotu do udziału w sprawie - powinien być przez organ odparty, bowiem nazwy PIRC nie można połączyć z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest ukształtowanie świadczenia przez skarżącą usługi dostępu telekomunikacyjnego na potrzeby świadczenia usługi emisji radiowej j telewizyjnej w sposób analogowy oraz cyfrowy.

Sąd zauważył, że obowiązki w obecnym kształcie narażają właścicieli nieruchomości zobowiązanych do znoszenia zachowań podmiotów, z którymi nie są związani węzłami obligacyjnymi. Ilość problemów technicznych, jakie mogą pojawić się w korzystaniu z urządzeń nie jest znana, dlatego rozstrzygnięcie Prezesa UKE może powodować trudności interpretacyjne w stosowaniu tego postanowienia. Jeżeli Prezes UKE miał trudności z określeniem katalogu takich czynności to powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną w tym zakresie i kwestie te wyjaśnić. Zmiana dokonana przez Prezesa UKE polega na zastąpieniu stworzonego przez skarżącą katalogu zamkniętego i stworzenie katalogu otwartego czynności, które na Urządzeniach ma dokonać E. (poprzez dopisanie zwrotu "w szczególności"). Stworzony przez skarżącą katalog zamknięty pozwalał zweryfikować jej możliwości w dokonywaniu czynności na urządzenia, które nie są mu znane, przy czym posługiwanie się takim katalogiem jasno precyzuje kompetencje stron w tym stosunku prawnym. W tym stanie rzeczy - jak podniesiono - organ ponownie rozpoznając sprawę winien wykazać, o jakie "potrzeby rynku chodzi" szczegółowo wskazać, które postanowienia nie odpowiadają przepisom prawa i potrzebom rynku oraz wskazać definicję Wolnego Zasobu z uwzględnieniem celów regulacyjnych z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz c Pt. Organ winien także wykazać, w jaki sposób będą przez skarżącą realizowane obowiązki z art. 43 ust. 2 przy rozszerzeniu przedmiotu świadczeń dostępowych o świadczenie kolokacji wirtualnej (świadczonych w budynkach nie będących własnością E.), pomimo iż zakres oferty ramowej wynikający z Decyzji SMP ograniczony był do infrastruktury będącej własnością E. Zobowiązany także będzie do wykazania legitymacji PIRC do udziału w sprawie (art. 31 § 1 k.p.a.) oraz wskazania, na jakiej podstawie dokonana zmian w treści projektu oferty ramowej w sposób przewidziany w treści Decyzji SMP II, w sytuacji poinformowania podmiotu zobowiązanego o zgodności treści oferty ramowej z zakresem regulacji Decyzji SMP II. Ponadto winien unikać stworzenie katalogu otwartego czynności, które na Urządzeniach ma dokonać E.

Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie WSA organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, ale nie dokonały jego wszechstronnej oceny, nie uzasadniły swojego stanowiska w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes UKE, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ust. 1 P.t. w zw. z art. 189 ust. 2 P.t. oraz art. 1 ust. 2 P.t. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do przyjęcia przez Sąd I instancji, że projekt Oferty Ramowej przedłożony przez skarżącą odpowiadał przepisom prawa i potrzebom rynku, natomiast wprowadzone przez Prezesa UKE zmiany do projektu przedstawionego przez skarżącą nie były wynikiem niezgodności tego projektu z przepisami prawa oraz potrzebami rynku,

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na błędnym przyjęciu, że przy wydawaniu skarżonych decyzji Prezes UKE nie wskazał w odniesieniu do konkretnych zmian wprowadzonych w stosunku do projektu oferty ramowej przedstawionego przez skarżącą przesłanek określonych w art. 43 ust. 1 Pt (niezgodność z przepisami prawa lub potrzebami rynku), które uzasadniały wprowadzenie tych zmian,

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 Pt, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami,

4) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 31 § 1 k.p.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającą na błędnym przyjęciu, iż przy wydawaniu skarżonych decyzji Prezes UKE nie wyjaśnił legitymacji PIRC do udziału w postępowaniu,

5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 189 ust. 2 P.t. oraz art. 1 ust. 2 P.t. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż Prezes UKE oceniając przedstawiony przez skarżącą projekt oferty ramowej nie mógł zmienić tego projektu z uwagi na to, że nie odpowiadał on ww. przepisom,

6) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia kontrolę instancyjną przyczyn dla których Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 P.t. poprzez wyjście poza potrzeby wyniku określone w Decyzji Zobowiązującej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., organ powołał szereg orzeczeń NSA, w których wskazano, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według organu przedstawienie przez WSA przyczyn, dla których Prezes UKE naruszył art. 43 ust. 1 P.t. nie pozwala na kontrolę prawidłowości rozumowania WSA. Sąd nie wskazał, na podstawie jakich przesłanek uznał, że doszło do zmiany "realnej potrzeby zapewnienia konkurencji pomiędzy operatorami w uzyskaniu zamówień na świadczenie usług telekomunikacyjnych na potrzebę hipotetyczną". Podobnie WSA nie uzasadnił kluczowego stwierdzenia, że "Potrzeba rynkowa dokonania zmiany OR E. wyczerpała się przed wydaniem przez Prezesa UKE decyzji w sprawie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Zgodzić należy się z wyrażanym na tle art. 141 § 4 p.p.s.a. poglądem, że uzasadnienie winno wykazywać, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Celem uzasadnienia jest umożliwienie stronom wdanie się w spór jak i umożliwienie sądowi kasacyjnemu kontrolę czy przesłanki, na których oparł się Sądu I instancji są trafne. W przypadku uwzględnienia skargi uzasadnienie powinno wskazać zakres ponownego rozpoznania sprawy - w sposób, który wykluczy powtórzenie stwierdzonych wad postępowania. Wymóg wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oznacza konieczność podania nie tylko jakie normy znajdują zastosowanie ale i jaka jest ich interpretacja - z odniesieniem do rozpoznawanej sprawy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 452-453, teza 4).

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym uchybia - w sposób uniemożliwiający kontrolą instancyjną, a zatem w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

I tak, Sąd I instancji, uchylając decyzje wydane w sprawie obu instancjach, w podstawie prawnej rozstrzygnięcia podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - odwołując się w uzasadnieniu wyroku do art. 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 31 § 1 k.p.a.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 7 k.p.a. Sąd I instancji winien mieć na względzie, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w tym przepisie wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. obliguje organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, także z punktu widzenia norm prawa materialnego.

Z akt sprawy wynika, że w zakwestionowanych decyzjach jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 43 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i c P.t.

Uzasadnienie decyzji - uchylonej w części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zostało skonstruowane w taki sposób, że Prezes UKE wskazał, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę normę art. 43 ust. 1 P.t. i przeanalizował zgodność projektu z opisem art. 1 ust. 2 oraz art. 189 ust. 2 tej ustawy - powołując w szczególności pkt 1 lit. b i c ostatniego z powołanym przepisów. Następnie w poszczególnych punktach omówił zmiany wprowadzone w projekcie - nie wskazując tam, jakim przepisom prawa projekt nie odpowiada, a stwierdzając, że projekt nie odpowiada potrzebom rynku nie dookreślił, w którym konkretnie punkcie zmian organ oparł się na lit. b lub pkt. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 P.t.

Oceniając te podstawy prawne kwestionowanych decyzji Sąd I instancji przytoczył art. 43 ust. 1 P.t. - zgodnie z którym Prezes UKE zatwierdza projekt oferty ramowej, jeżeli odpowiada ona przepisom prawa i potrzebom rynku wskazanym w decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oferty ramowej albo zmienia przedłożony projekt /.../ i go zatwierdza, a w przypadku nieprzedstawienia oferty ramowej w terminie - samodzielnie ustala ofertę. Z treści przepisu Sąd wywiódł, że decyzja wydana na jego podstawie powinna wskazywać konkretnie, jakie usługi lub na czym polegające zmiany warunków rynkowych mogą uzasadniać potrzebę rynku.

Co do zasady należy się z tym zgodzić.

Istotnie bowiem Prezes UKE - analizując projekt oferty ramowej - powinien kierować się dwiema przesłankami, tzn. zgodnością projektu z prawem oraz zgodnością projektu oferty z potrzebami rynku wskazanymi w decyzji nakładającej obowiązki, o ile we wcześniejszej decyzji potrzeby te określono. W uzasadnieniu powinno być wskazane, jakie elementy projektu oferty i dlaczego zmieniono. Modyfikacja może dotyczyć tych postanowień projektu, które są niezgodne z przepisami prawa lub nie spełniają potrzeb rynku (por. M. Rogalski (red.) K. Kawałek - Prawo telekomunikacyjne. Komentarz. LEX, 2010, komentarz do art. 43, teza 2-3).

Według art. 189 ust. 2 pkt 1 P.t., organy administracji łączności prowadzą politykę regulacyjną, mając na celu w szczególności wspieranie konkurencji w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) /lit b/, efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promocję technologii innowacyjnych /lit. c/.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, co do tego, że wskazane w tym przepisie cele polityki regulacyjnej, w zestawieniu z art. 1 ust. 2 P.t. wspomagają wykładnię przepisów prawa i mogą być materialnoprawną podstawą decyzji, w szczególności przy ocenie czy projekt odpowiada potrzebom rynku.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji z jednej strony wskazując, że przytoczona regulacja art. 189 ust. 2 P.t. stanowi jedynie o wewnętrznej organizacji urzędu, z drugiej zaleca jednak - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - wskazanie, o jakie potrzeby rynku chodzi w poszczególnych zmianach postanowień projektu, z uwzględnieniem właśnie art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i c P.t.

W kwestii wskazania ww. podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzić trzeba też wadliwość, co do sposobu wyjaśnienia ich zastosowanie - w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Przede wszystkim Sąd I instancji uznając, że Prezes UKE nie określił, jaki przepis projekt oferty ramowej narusza i jakim potrzebom rynku nie odpowiada - jednocześnie stwierdził, że "Słusznie skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 P.t. poprzez zmianę projektu zmiany OR E., pomimo że projekt przedłożony przez E. odpowiadał przepisom prawa oraz potrzebom rynku /.../". Sąd zarzucając, że z treści decyzji skarżąca nie uzyskała wiedzy, jakie naruszenie w określonym przypadku Prezes UKE miał na myśli i stwierdzając, że organy obu instancji nie uzasadniły swego stanowiska w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. – jednocześnie dokonał "wybiorczo" oceny dokonanych w projekcie oferty ramowej zmian, nie odnosząc ich do konkretnych zmian.

Rzeczą Sądu I instancji była ocena wszystkich zmian przedłożonego projektu. Tymczasem Sąd stwierdza dwukrotnie, że "Prezes UKE sporządzając decyzje posługuje się często ogólną formułą niespełnienia wymagań wniosku /.../".

Sąd I instancji dokonując kontroli legalności decyzji używa też takich sformułowań jak: "/.../ większość zdefiniowanych prawnie potrzeb rynku oraz powołanych nie może się ziścić w niniejszym postępowaniu np. /.../". Sąd - uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 P.t. - stwierdza nadto dalej, że " /.../ odnosi się to do wszystkich przypadków wskazanych przez Prezesa UKE zmian projektu zmian OR E., które nie odwołują się wyraźnie do naruszenia przepisu prawa lub bez wyraźnego wskazania o które postanowienia lub o jaką zasadę "potrzeb rynku chodzi" – nie precyzując, którą z dokonanych zmian oceniał.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Sąd nie poddał kontroli wszystkich, wymienionych w decyzji zmian projektu, co - jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej - uniemożliwia skuteczne wdanie się w tym zakresie w spór, a sąd kasacyjny pozbawia możliwości prawidłowej kontroli.

Jak już wyżej wskazano, rzeczywiście w poszczególnych punktach dotyczących zmian w przedłożonym projekcie oferty ramowej organ nie wskazał z naruszeniem lit. b czy lit. c artykułu 189 ust. 2 pkt 1 P.t. Prezes UKE wiązał stwierdzenie, że projekt nie odpowiadał potrzebom rynku i potrzebom określonym w uprzednio wydanej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenia wymagało będzie jednak czy uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności oceny wymaga czy stwierdzone (opisowo) uchybienie odpowiada literalnemu brzmieniu powołanych w decyzji norm art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. c P.t. i czy wystarczająco jasno odnosi się do tych przepisów.

Uznając za zasady zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje też na dalsze nieścisłości w stanowisku prezentowanym przez Sąd I instancji. Sąd ten stwierdził bowiem, że "/.../ organy obu instancji nie dokonały wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz nie przeprowadziły dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.)". W kolejnym akapicie zaś w ocenie WSA "organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, ale nie dokonały jego wszechstronnej oceny". Taka rozbieżność, co do ewentualnych wad postępowania, wyklucza przyjęcie, że uzasadnienie wskazuje zakres ponownego rozpoznania sprawy - w sposób, który wykluczy powtórzenie ewentualnych wad postępowania.

Zgodzić należy się też z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd nie uzasadnił w sposób poddający się kontroli stwierdzenia, że doszło do zmiany "realnej potrzeby zapewnienia konkurencji pomiędzy operatorami w uzyskaniu zamówień na świadczenie usług telekomunikacyjnych na potrzebę hipotetyczną", jak i że "Potrzeba rynkowa dokonania zmiany OR E. wyczerpała się przed wydaniem przez Prezesa UKE decyzji w sprawie".

Kolejna kwestia dotyczy prawidłowości zastosowania w sprawie art. 31 § 1 k.p.a.

Całkowicie niezrozumiała jest wypowiedź Sądu I instancji w tym zakresie. Skoro bowiem zdaniem tego Sądu "zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie P. do udziału w sprawie /.../ powinien być odparty /.../" - sugeruje to, że zarzut został uznany za niezasadny. WSA jednocześnie jednak uznał, ze zachodzi sytuacja "braku legitymacji procesowej tego podmiotu do udziału w sprawie" i stwierdził, że nazwy "P." nie można połączyć z przedmiotem postępowania administracyjnego, którym jest ukształtowanie świadczenia przez E. usługi dostępu telekomunikacyjnego na potrzeby świadczenia usługi emisji radiowej i telewizyjnej w sposób analogowy oraz cyfrowy" – co z kolei zdaje się wskazywać na zajęcie stanowiska odmiennego. Pomijając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia dopuszczenia do udziału ww. podmiotu została uzasadniona w sposób poddający się kontroli - nie było więc podstaw, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy obligować organ "do wykazywania legitymacji PIRC do udziału w sprawie (art. 31 § 1 k.p.a.)".

Mając na uwadze przedstawiony stan rzeczy, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd I instancji nie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - jednoznacznie uchybiając celowi uzasadnienia wyroku i wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z uwagi na zakres i istotę uchybień stwierdzić należy, że nie ma podstaw do rozważań czy wyrok - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Uchybiałoby to zasadzie dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.