Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 53/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 53/22, oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Fundacja [...], wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie informacji publicznej w postaci "Studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą "[...]".

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 18 lutego 2021 r., GDDKiA poinformował, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), bowiem nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, iż wnioskowane dokumenty mają wyłącznie charakter wewnętrzny, pomocniczy i na jego podstawie nie zapadają wiążące decyzje co do ostatecznych rozwiązań projektowych, dlatego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być zrealizowany. Dodatkowo organ poinformował, że materiały dotyczące prac przygotowawczych dla zadania pod nazwą "[...]", w tym streszczenie Studium korytarzowego, a także informacja z zakresu procesu przygotowania inwestycji dostępne są na stronie internetowej GDDKiA w zakładce Serwis GDDKiA.

W takim stanie faktycznym Fundacja wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że Studium korytarzowe, o którym mowa we wniosku z dnia 9 lutego 2021 r., służy jedynie wizualizacji projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA jako zarządca dróg krajowych oraz nie zawiera danych lub wiążących rozwiązań co do przebiegu drogi. Stanowiące przedmiot wniosku informacje, obejmują wykaz materiałów, które nie zawierają docelowych rozwiązań odnośnie do sposobu załatwienia sprawy. Materiały te mają charakter organizacyjny; służą gromadzeniu i wymianie informacji, a także uzgadnianiu stanowisk i poglądów w obrębie organu. Wobec powyższego, w ocenie GDDKiA, wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budził wątpliwości, bowiem GDDKiA jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętego wnioskiem dokumentu – czy ma on walor informacji publicznej czy też nie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie zaaprobował stanowisko organu, wedle którego żądany dokument ma charakter wewnętrzny, techniczny i wobec tego nie stanowi informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej precyzuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierający przykładowy katalog danych mających charakter informacji publicznej. Jeżeli dana informacja nie posiada cech informacji publicznej, to brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. Organ nie jest również zobowiązany do jej udostępnienia, lecz wyłącznie do poinformowania wnioskodawcy – w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - iż żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Właśnie tak w niniejszej sprawie postąpił GDDKiA.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę; nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Trzeba przyjąć, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można jedynie mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Zatem od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, tj. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów oraz stanowisk.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia Studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą "[...]". W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że dokument ten służy jedynie wizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów, nad którymi pracuje GDDKiA jako zarządca dróg krajowych i nie zawiera danych lub wiążących rozwiązań co do przebiegu drogi. Studium korytarzowe jest dokumentem projektowym, przedstawiającym nowe, drogowe zamierzenie inwestycyjne. Stanowi ono pierwszy element dokumentacji projektowej, określający lokalizację pasa (korytarza) terenu pod nową drogę z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych i społecznych. Służy wstępnej ocenie zasadności budowy drogi i jest kluczowe dla decyzji o prowadzeniu dalszych prac. Materiały składające się na studium korytarzowe mają charakter organizacyjny, zawierają dane poglądowe służące zobrazowaniu planowanego przedsięwzięcia, lecz na ich podstawie nie zapadają wiążące decyzje dotyczące ostatecznych rozwiązań projektowych. Studium, sporządzane przez GDKKiA w ramach przyznanych mu kompetencji, zawiera kilka wariantów, w tym rozwiązanie rekomendowane, nie przesądza jednak o sposobie zakończenia postępowania. Dlatego należy przyjąć, iż wnioskowany dokument ma charakter wewnętrzny i pomocniczy, a więc nie nosi cech informacji publicznej. Skoro przedmiot żądania nie ma waloru informacji publicznej, to nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Oznacza to, że organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności, ponieważ ze względu na charakter objętego wnioskiem dokumentu, nie miał obowiązku udostępnienia go.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, w którym przyjęto, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. W konsekwencji część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, mimo że jest związana z jego działalnością, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, "informacji publicznej nie stanowi wewnętrzna korespondencja służąca wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, niezawierająca przy tym ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy ani takich informacji, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu".

Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że GDDKiA prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Organ swoim działaniem nie naruszył przepisów prawa, bowiem zasadnie poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zarzut bezczynności jest niezasadny wobec wypełnienia przez organ obowiązku wynikającego z u.d.i.p.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się Fundacja, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wnioskowana przez skarżącą informacja (dotycząca ustalonych już planowanych przebiegów jednej z najważniejszych inwestycji infrastrukturalnych w Polsce o strategicznym znaczeniu dla całego kraju i wymagająca olbrzymich nakładów finansowych Skarbu Państwa i Unii Europejskiej oraz mającej wpływ na życie dziesiątków tysięcy osób, właścicieli gruntów na wyznaczonych już korytarzach, która, pomimo to, wskutek dowolnej decyzji organu nie jest faktycznie podawana do publicznej wiadomości) ma jedynie charakter wewnętrzny, techniczny i wobec tego nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p., a organ nie naruszył przepisów prawa uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji również błędnym przyjęciu, że organ nie pozostaje w bezczynności nie udostępniając wnioskowanej informacji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, w szczególności, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez Sąd pierwszej instancji oraz organ oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji za organem, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji za organem, że wnioskowana informacja ma wyłącznie charakter wewnętrzny, techniczny i wobec tego nie stanowi informacji publicznej, choć wnioskowana informacja definiuje treść przyszłej decyzji organu poprzez ustalenie konkretnych wersji planowanych przebiegów jednej z najważniejszych inwestycji infrastrukturalnych w Polsce o strategicznym znaczeniu dla całego kraju i wymagająca olbrzymich nakładów finansowych Skarbu Państwa i Unii Europejskiej oraz mającej wpływ na życie dziesiątków tysięcy osób, właścicieli gruntów na wyznaczonych już korytarzach, która, pomimo to, wskutek dowolnej decyzji organu nie jest faktycznie podawana do publicznej wiadomości, co doprowadziło do błędnego wniosku, że nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a w konsekwencji do wydania wyroku dowolnego, obarczonego błędnymi ustaleniami własnymi Sądu pierwszej instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach, w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność, a zatem nie mógł stosować i nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który dotyczy kompetencji sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. WSA w Warszawie nie mógł tym samym w żaden sposób naruszyć tego przepisu. Po drugie, zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Po trzecie, sądy administracyjne nie stosują Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1321/20). Oznacza to, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego, nie prowadzą postępowania dowodowego i nie dokonują oceny zgromadzonych dowodów w celu załatwienia wniosku skierowanego do organów administracji publicznej. Zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku.

Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię.

Spór dotyczył tego, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc, czy żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje w postaci "Studium korytarzowego dla inwestycji pod nazwą "[...]" mają charakter informacji publicznej.

W tym zakresie wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., uwzględniającej nadto normatywne źródło prawa do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc materii, która została stanowczo wyartykułowana. Informacją publiczną będą zatem oświadczenia woli lub wiedzy, mające walor wiążący i ostateczny. Tym samym o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Nie ulega wątpliwości, że pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, charakteru takiego nie można przypisać każdej informacji będącej w posiadaniu organów władzy publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne bądź gospodarujących mieniem publicznym. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Charakter publiczny należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i osób pełniących funkcje publiczne.

Co do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności tego organu, z tym jednak zastrzeżeniem, że dokumenty te muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby móc uznać, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że zawierają informacje o sprawach publicznych.

Studium korytarzowe, o które wnosi skarżąca kasacyjnie Fundacja, stanowi dokumentację projektową, określającą lokalizację możliwych korytarzy dla przeprowadzenia trasy drogowej, której celem jest wstępna analiza potencjalnych wariantów, ze szczególnym uwzględnieniem relacji z obszarami o różnych funkcjach przestrzennych. Na etapie Studium korytarzowego, na co zwrócił uwagę organ udzielając odpowiedzi na wniosek, poszukuje się wszelkich możliwych lokalizacji dla przeprowadzenia nowej inwestycji drogowej z uwzględnieniem regionalnych i lokalnych uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych i społecznych. Studium służy wstępnej ocenie zasadności budowy drogi i pozwala podjąć decyzję o przeprowadzeniu lub zaprzestaniu prowadzenia dalszych prac. Służy zatem wizualizowaniu projektów, koncepcji, pomysłów. Informacje zawarte w Studium obejmują wykaz materiałów, które nie zawierają wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy, lecz mają charakter organizacyjny, służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów w obrębie GDDKiA, mają na celu zobrazować, jakiego rodzaju przedsięwzięcie może być planowane, jakie czynniki wpływają na jego zakres i sposób realizacji. Wnioskowane informacje przedstawiają jedynie zamierzenia inwestycyjne, co oznacza, że nie zawierają wiążących rozwiązań, co do sposobu załatwienia sprawy, lecz przedstawiają pewien rodzaj koncepcji, która będzie rozważana, ale nie jest wiążąca.

Studium nie odzwierciedla więc wiążącego i stanowczego przebiegu określonej trasy. Jest to wyłącznie informacja o planowanym przebiegu drogi, a nie o ostatecznie zatwierdzonym. Studium zatem nie zawiera informacji o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i nie odnosi się do faktów lecz do zamierzeniach na przyszłość. Tym samym stwierdzić należy, że nie nosi charakteru informacji publicznej.

Dokumenty żądane przez skarżącą kasacyjnie Fundację służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów przy nowym drogowym zamierzeniu inwestycyjnym, ale nie mają charakteru decydującego, a stanowią jedynie wstępne koncepcje stanowiące pewien etap procesu, jakim jest przygotowanie inwestycji, dlatego też mogą być uznane za dokumenty wewnętrzne. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Skoro żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, to nie podlegają udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Prawidłowo zatem organ pismem poinformował skarżącą kasacyjnie Fundację, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od Fundacji na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania kasacyjnego w całości.