Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 578/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 578/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. pismem z dnia 12 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. – dalej p.w.u.k.a.s.) złożył S. J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w W. W piśmie z dnia 24 maja 2017 r. S. J.złożył od wskazanej propozycji odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Następnie pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. S. J. skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażoną w braku złożenia mu propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku. W odpowiedzi na zażalenie, organ poinformował S.J., że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 28 września 2017 r. S.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., zarzucając organowi brak rozpoznania odwołania od "decyzji administracyjnej" o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. wynika uprawnienie organu do złożenia w zakreślonym w nim terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby.

Następnie Sąd wskazał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Nie jest ona władczą formą rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Nie stanowi ona również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej. Skoro tak, to skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one, ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może być bowiem wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł S. J., zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s. przez błędną wykładnię prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest niedopuszczalna oraz (względnie), że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, iż to Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jest organem właściwym do rozpoznania,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. Z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 132 i 133 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.k.a.s. przez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozumieniu art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a., w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważań (merytorycznego rozpoznania skargi)

b) Art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1, 2 i 3 pkt 1 p.p.s.a. przez fakt, że Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął stan faktyczny taki, że skarga dotyczy wyłącznie tego, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nie przekazał odwołania skarżącego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie skarga w swym kontekście była znacznie szersza, bo zarzut dotyczył też tego, że ewentualnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie był organem właściwym do rozpoznania w/w odwołania skarżącego i pozostaje w bezczynności przez brak rozpoznania tego odwołania. Wskazane uchybienie spowodowało brak rozważenia przez Sąd w/w kwestii i tym samym odrzucenie skargi, mimo że zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć miejsce na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy merytorycznie, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W.wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne.

Odnośnie kwalifikacji prawnej propozycji nowych warunków zatrudnienia i kwestii pozostawania jej kontroli w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi ani decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., ani innej czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi bowiem władczej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga także sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u.k.a.s.) albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u.k.a.s.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.u.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Dodać przy tym należy, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym p.w.u.k.a.s. pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym, czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s.). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istota zarzucanej przez skarżącego w niniejszej sprawie bezczynności sprowadza się do kwestionowania złożonej mu propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz przyjęcia, iż propozycja pracy stanowi w swej istocie decyzję o zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoim orzecznictwie, że p.w.u.k.a.s. na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określa sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach. Ustawodawca zdecydował się w sposób wyraźny na różną formę propozycji kontynowania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając dyrektorom Izby Administracji Skarbowej autonomiczne prawo wyboru co do rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby, składanych pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Z przepisów p.w.u.k.a.s. nie da się wyinterpretować obowiązku organu w zakresie wydania w odniesieniu do funkcjonariusza decyzji w przedmiocie propozycji służby. Skarżący jako funkcjonariusz mogła zatem otrzymać, albo propozycję dalszego pełnienia służby na nowych warunkach, albo propozycję zatrudnienia, albo też nie otrzymać żadnej propozycji. Wybór zaś jednego z powyższych rozwiązań wyklucza możliwość zastosowania innego. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Nieprzedstawienie żadnej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Tylko więc z brakiem propozycji zatrudnienia lub służby związany został przez ustawodawcę skutek prawny w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Skutku takiego nie wywołuje propozycja zatrudnienia. Złożenie propozycji zatrudnienia nie jest w sensie formalnym decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. Propozycja zatrudnienia prowadzi bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku prawnego w nowy rodzaj więzi prawnej. Przedstawiając mu propozycję zatrudnienia, organ zrealizował jeden z przewidzianych ustawą wariantów przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Zarzucana w rozpoznawanej sprawie bezczynność, która powiązana została z propozycją zatrudnienia (i złożonego od niej środka zaskarżenia), która nie stanowiła decyzji, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4, nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem skarga w zakresie wskazanym przez stronę nie dotyczy sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.