Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 266/18 w sprawie ze skargi P.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 266/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz Miasta S. uchylił w całości własną ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie ustalenia, na wniosek A. i Z.S., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa dachu oraz nadbudowa części poddasza na budynku mieszkalnym" na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wydał decyzję rozstrzygającą o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. złożyła skarżąca.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 1 i § 5 oraz art. 129 § 2 i art. 40 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona zarówno skarżącej osobiście jak i jej pełnomocnikowi (decyzja została doręczona pełnomocnikowi w dniu 23 listopada 2017 r.). Odwołanie skarżąca wniosła osobiście w dniu 19 grudnia 2017 r. (data nadania), a zatem po upływie czternastodniowego terminu przewidzianego przepisami. Zdaniem organu, w takiej sytuacji jak niniejsza, a więc gdy decyzja została doręczona zarówno stronie osobiście jak i pełnomocnikowi, to skutki prawne związane z doręczeniem powstają z datą doręczenia pisma pełnomocnikowi. Zaś strona zostaje tylko poinformowana o treści decyzji. A zatem odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminowi.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła P.J., zarzucając temu aktowi naruszenie: art. 6 k.p.a.; art. 32 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a.; art. 64 § 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.; art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.; art. 112 k.p.a.; art. 129 k.p.a.; art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że radca prawny był umocowany przez nią wyłącznie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a nie do reprezentowania jej w tym postępowaniu. Przesądziło o tym osobiste złożenie odwołania przez skarżącą. Wskazała także, że pełnomocnik został umocowany do reprezentowania jej w postępowaniu o znaku [...]. A zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od daty doręczenia decyzji jej osobiście.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że nie ma racji skarżąca, iż w postępowaniu wznowieniowym nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Treść znajdującego się w aktach administracyjnych pełnomocnictwa udzielonego r.pr. D.B. i D.B. wyraźnie wskazuje na jego ogólny charakter, wskazujący na umocowanie pełnomocników do reprezentowania skarżącej we wszelkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji państwowej i samorządowej, do których niewątpliwie zalicza się postępowanie wznowieniowe, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Ponadto dokument pełnomocnictwa dołączony został do wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w jej imieniu przez umocowanego tym dokumentem pełnomocnika – r.pr. D.B. W treści tego wniosku pojawia się jedynie sygnatura decyzji będącej przedmiotem wznowienia, a nie sygnatura postępowania wznowieniowego, a to z tego powodu, że ta ostatnia została nadana dopiero po wznowieniu postępowania postanowieniem z [...] maja 2017 r., więc nie mogła być znana w dacie składania wniosku. Przywoływanie zmiany sygnatury sprawy nie może więc w żadnym razie skutecznie uzasadniać słuszności prezentowanego w skardze poglądu, że udzielone i znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo upoważniało jedynie do złożenia w imieniu skarżącej wniosku o wznowienie. Gdyby tak było, to pełnomocnik nie złożyłby zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta S. z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego bez dołączenia odrębnego dokumentu pełnomocnictwa, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie.

Z tych samych powodów nie można uznać za zasadne tych zarzutów skargi, które dotyczą powinności organu w zakresie zwrócenia się do pełnomocnika skarżącej o przedstawienie stosownego pełnomocnictwa. Organ już nim dysponował i brak było podstaw do przyjęcia, że skarżąca występuje w sprawie samodzielnie.

Skoro zatem skarżąca miała w postępowaniu wznowieniowym pełnomocnika, to zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., organ miał obowiązek doręczenia wszelkich pism właśnie pełnomocnikowi. Zaś w takiej sytuacji doręczenie decyzji samej stronie nie rodzi żadnych skutków. A zatem to od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania, co oznacza że termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 30 listopada 2017 r. Zaś odwołanie skarżąca wniosła 19 grudnia 2017 r., a więc już po terminie do jego wniesienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 32 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta S. pod sygnaturą akt [...] skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. D.B., a stosowne pełnomocnictwo zostało przedłożone do akt ww. postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 64 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie skutkujące przyjęciem, iż podjęte zostały wszystkie czynności niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym jednoznacznie potwierdzono, iż skarżąca we wznowionym postępowaniu była reprezentowana przez pełnomocnika r. rp. D.B., w tym w szczególności mając na względzie fakt, iż jeszcze na dzień przed wydaniem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą odwołania Urząd Miasta S. miał uzasadnione wątpliwości, czy faktycznie we wznowionym postępowaniu skarżąca jest reprezentowana przez pełnomocnika;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sytuacji, w której strona postępowania administracyjnego jest reprezentowana przez pełnomocnika, a decyzja doręczona została również stronie czternastodniowy termin do złożenia odwołania zaczyna biec dla strony od dnia otrzymania decyzji przez jej pełnomocnika;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 112 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo iż skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] stosując się w pełni prawidłowo do pouczenia zawartego w ww. decyzji, a pomimo tego odmówiono jej prawa do rozpoznania złożonego odwołania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 129 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, iż skarżąca uchybiła terminowi do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] listopada 2017 r.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 134 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do złożenia przez skarżącą odwołania, bez jednoczesnego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu ww. postanowienia;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W piśmie z dnia 18 października 2018 r. A. i Z.S. oświadczyli, iż nie żądają przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. przepisu, stąd przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podstawami wniesionego środka odwoławczego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. oraz normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. Wynika z nich, iż skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym, już po wznowieniu postępowania, była reprezentowana przez pełnomocnika, a w konsekwencji zarzuca wadliwe przyjęcie, że w sprawie termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia decyzji radcy prawnemu, a nie samej skarżącej.

Z treści art. 32 k.p.a. wynika, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Zaś norma art. 33 § 3 k.p.a. wskazuje, że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Radca prawny może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa. Zaś w sytuacji ustanowienia pełnomocnika norma art. 40 § 2 k.p.a. nakazuje organowi doręczać pisma pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

A zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis ten nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. Niewątpliwie w niniejszej sprawie prawidłowo organ pierwszej instancji doręczył własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu przed organami administracji skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika.

Bezspornym jest, że do sporządzonego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. ustalającą warunki zabudowy r.pr. D.B. załączył uwierzytelnione przez siebie pełnomocnictwo z dnia 11 kwietnia 2016 r., w treści którego skarżąca ustanowiła zarówno ww. radcę prawnego jak i r.pr. D.B. "do reprezentowania swoich interesów: - w postępowaniach przed sądami administracyjnymi, - w postępowaniach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, - w postępowaniach przed organami egzekucyjnymi, - w postępowaniach przed organami administracji państwowej i samorządowej". Wobec takiej, niebudzącej żadnych wątpliwości, treści pełnomocnictwa Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że ww. radcowie prawni zostali umocowani przez skarżącą do jej reprezentowania we wszelkich postępowaniach prowadzonych przez organy administracji państwowej i samorządowej. W treści tego pełnomocnictwa w żadnym razie nie można dopatrzeć się ograniczenia umocowania tylko do postępowania mającego na celu wznowienie postępowania administracyjnego. I nie zmienia tego okoliczność, że dokument ten został załączony do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, ani to, że po wznowieniu postępowania został nadany sprawie inny znak. Jeszcze raz podkreślić należy, iż złożone do akt sprawy administracyjnej pełnomocnictwo nie zawiera żadnych ograniczeń co do reprezentacji skarżącej przez wymienionych w jego treści radców prawnych "w postępowaniach przed organami administracji państwowej i samorządowej". A zatem argumentacja skarżącej, iż przez pełnomocnika była reprezentowana tylko do momentu wznowienia postępowania, nie zasługuje na aprobatę. Z akt sprawy nie wynika, by omawiane pełnomocnictwo zostało przez którąś ze stron wypowiedziane. W związku z tym organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu skarżąca działała samodzielnie. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a.

Za usprawiedliwiony nie został uznany również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 112 i w zw. z art. 8 k.p.a. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej prawa skarżącej nie doznały, na skutek działania organu, uszczerbku. Istotne jest bowiem to, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona prawidłowo profesjonalnemu pełnomocnikowi strony, a zatem prawa procesowe skarżącej były w pełni zagwarantowane. Okoliczność, że decyzja została doręczona także i skarżącej bezpośrednio, nie miała żadnego negatywnego wpływu na jej prawa. Podkreślić bowiem należy, że ustanowienie przez stronę profesjonalnego pełnomocnika ma na celu dążenie do uchronienia się przed skutkami nieznajomości prawa. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sytuacji gdy w postępowaniu strona działała przez pełnomocnika, to doręczenie decyzji jej osobiście ma jedynie charakter informacyjny – strona została poinformowana o treści aktu. Natomiast skutki prawne związane są z doręczeniem decyzji jej pełnomocnikowi (por. wyroki NSA: z 7.11.2014 r. sygn. akt II FSK 1034/13; z 24.07.2015 r. sygn. akt II OSK 3050/13; z 8.02.2017 r. sygn. akt I OSK 911/15).

W sprawie pierwszorzędne znaczenie ma fakt, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona pełnomocnikom skarżącej. W związku z tym termin do wniesienia odwołania od powyższe decyzji rozpoczął swój bieg od dnia doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. A zatem zaistniała sytuacja nie mogła rzutować w sposób negatywny na uprawnienia procesowe skarżącej. Miała ona oczywiście prawo do wniesienia odwołania osobiście, ale dla skuteczności tej czynności konieczne było zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. liczonym, jak już wyżej wskazano, od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej. W konsekwencji nie mógł zostać podzielony także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania odpowiada prawu, albowiem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 30 listopada 2017 r. Początek biegu terminu prawidłowo powiązano z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnikowi skarżącej, co miało miejsce w dniu 23 listopada 2017 r. Zaś odwołanie zostało wniesione w dniu 19 grudnia 2017 r., a więc bezspornie już po upływie ustawowego terminu. Trafnie także Sąd pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nie został naruszony art. 11 k.p.a. wskazujący na powinność organów administracji wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło w sposób wystarczający przyczyny dla których uznało, iż przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminowi. W tym zakresie nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa. Zaś to, że skarżąca nie podziela argumentacji organu, zaaprobowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że zasada przekonywania została przez organ naruszona. A zatem także i szósty z kolei zarzut, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 i z art. 11 k.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

Konkludując stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej, co musiało skutkowało jej oddaleniem.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione warunki z art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.