I SA/Wa 1596/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-05-30	
Data wpływu	2005-08-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego	
Sygn. powiązane	I OSK 890/09	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz /spr../ Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę	
Uzasadnienie
I SA/Wa 1596/05

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. reprezentującego Gminę - Miasto L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie z grunt położony w L. przy ul.[...], obręb [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m².

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ drugiej instancji powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Starosta L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m², która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy - Miasto L., co zostało potwierdzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Starosta powołał się na to, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Od decyzji Starosty L. odwołanie do Wojewody [...] złożył Prezydent Miasta L. domagając się jej uchylenia, bowiem w jego ocenie wydano ją w oparciu o nieprawidłową, zawyżoną wycenę wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m². W odwołaniu podniesiono, że w postępowaniu nie uczestniczył reprezentant Skarbu Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wyżej wymieniony grunt pod drogę lokalną miejską, a ponadto zarzucono, że w postępowaniu doszło do uchybień proceduralnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ organ pierwszej instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, naruszył przepis art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie z mającymi w sprawie zastosowaniem przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie to ustala strona po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i 3 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania.

Organ drugiej instancji nawiązał również do treści § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), z których wynika, że przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast stosownie do ust. 2 wyżej wymienionego § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni.

Wojewoda [...] wskazał, że ponieważ na terenie L. brak było transakcji, której przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy postąpił zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia z 21 września 2004 r. Wartość gruntu określono stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jako obiekty porównawcze przyjęto nieruchomości położone na terenie miasta L. (teren ograniczony ulicami [...] i [...] w kierunku południowym do granic miasta), które były przedmiotem sprzedaży w okresie ostatniego roku.

Zatem w ocenie Wojewody [...] sporządzony operat szacunkowy spełniał warunki przewidziane w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ drugiej instancji za nietrafny uznał także zarzut Prezydenta Miasta L. o braku podstaw do zobowiązania Gminy - Miasto L. do zapłaty odszkodowania za nieruchomość, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była ulicą lokalną miejską, a nie drogą gminną. Powołał się przy tym ponownie na treść art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wywody zawarte w wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (...) nakłada na wszystkie gminy władające nieruchomościami nie stanowiącymi ich własności, zajętymi pod gminne drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym drogi lokalne miejskie, obowiązek wypłaty odszkodowania". Sąd stwierdził również, że "wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszącego się do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową) stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne". W kontekście powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] uznał, że zobowiązanie Gminy - Miasto L. do wypłaty odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie powinno budzić wątpliwości.

Wojewoda [...] rozważał również kwestię, czy w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte ex lege na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie wyłącznie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też normy prawne, które określają tryb postępowania wywłaszczeniowego z rozdziału 4 dział III tej ustawy. Organ przyjął, że skoro o ustalaniu odszkodowania można orzec w odrębnej decyzji, innej niż decyzja wywłaszczeniowa, to przy ustalaniu tego odszkodowania nie należy stosować w drodze analogii przepisów dotyczących stricte postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto stwierdzone zostało, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przemawiała za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość odszkodowania zasady i tryb tego postępowania regulowane są przepisami rozdziału 5 działu III, a przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia odszkodowania nie obligują organu administracji publicznej do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wojewoda [...] nie dopatrzył się naruszenia przez Starostę L. w prowadzonym przez niego postępowaniu zasady czynnego udziału stron wyrażonej w art. 10 kpa.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] uznając, że rozstrzygnięcie Starosty L. nie budziło zastrzeżeń formalnych i merytorycznych utrzymał w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina L. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 73 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną polegające na zaliczeniu obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r. kategorii dróg lokalnych miejskich do dróg gminnych, co w konsekwencji doprowadziło do zobowiązania Gminy - Miasto L. do wypłaty odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] o powierzchni [...] m2 zajęty pod drogę publiczną ul. [...], zarzuciła również oparcie się na nieprawidłowej wycenie rynkowej przedmiotowej nieruchomości.

Jako argument przemawiający za stanowiskiem odmiennym od przyjętego przez organy wydające w sprawie decyzje, skarżąca wskazała na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym na dzień 31 grudnia 1998 r., który to przepis dzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na kategorię dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg gminnych i lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych. Skarżąca zaznaczyła, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znowelizowała ustawę o drogach publicznych, jak również w oparciu o art. 103 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zdaniem skarżącej ustawodawca znając kategoryzację dróg publicznych w oparciu o ustawę o drogach publicznych, mając świadomość istnienia obok dróg gminnych także dróg lokalnych miejskich, przesądził w art. 73 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, że odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, wypłaca gmina jedynie w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, zaś Skarb Państwa w odniesieniu do wszystkich pozostałych dróg.

Skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania, że Starosta L. ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o nieprawidłową, bo zawyżoną wycenę wartości rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m² położoną przy ul. [...] w L., oparł się w operacie na porównaniu wartości działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie pod drogi, ponadto przyjął do wyceny wartość działek z terenu całego L., podczas gdy powinien przyjąć wartość gruntów przyległych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, wbrew zarzutom strony skarżącej kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa materialnego ani procesowego.

Sposób, w jaki ustalono wysokość odszkodowania nie budzi wątpliwości w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji zawiera dostateczne uzasadnienie w tym względzie.

Za prawidłowe również uznać należało wskazanie Gminy L. jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stanowisko organu dotyczące tej kwestii zgodne jest z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego, podzielaną przez skład orzekający w sprawie niniejszej, która wyrażona została m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (ONSA 2004/1/17) oraz w wyroku tego Sądu z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1155/04 (LEX nr 164941). W orzeczeniach tych przedstawiona została obszerna argumentacja prawna obejmująca m.in. wykładnię art. 73 ust. 1 i 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przytaczając argumentację przedstawioną w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. stwierdzić należy, że wątpliwość prawna dotycząca ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za drogi należące w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich może być wyjaśniona poprzez wykładnię językową, uzupełnioną wykładnią historyczną, systemową i celowościową.

W dacie uchwalenia ustawy o drogach publicznych (w pierwotnym brzmieniu) istniał inny model ustrojowy władzy lokalnej, oparty na radach narodowych, uregulowany przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). W tym systemie jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego były gminy, dzielnice i miasta. Ówczesna ustawowa kategoryzacja podstawowych jednostek podziału terytorialnego, w których działały odpowiednie (gminne, miejskie i dzielnicowe) terenowe organy władzy i administracji państwowej musiała prowadzić do wyróżnienia w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. obok dróg gminnych, dróg lokalnych miejskich w miastach i dzielnicach miast. W wyniku zmian ustrojowych wprowadzono ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym na szczeblu podstawowym zasadniczego podziału terytorialnego jednolitą kategorię gmin. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego, rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, a w myśl art. 5 ust. 1 tejże ustawy mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Brak kategoryzacji podstawowych jednostek samorządu terytorialnego potwierdza przepis art. 164 ust. 1 Konstytucji RP. Za tymi zmianami ustrojowymi nie poszły zmiany w ustawie o drogach publicznych, a nową sytuację gmin uwzględnił dopiero przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające... Przepis ten zastąpił kategorię obejmującą zarówno drogi gminne i lokalne miejskie jako zbiorczą kategorię dróg gminnych, nie ma charakteru konstytutywnego, dostosowuje jedynie przepisy ustawy o drogach publicznych do nowego modelu ustrojowego władzy lokalnej, w którym brak podstaw do wyróżniania dróg gminnych w gminach i lokalnych w miastach, w sytuacji, gdy podstawową jednostką podziału terytorialnego, a zarazem podstawową jednostką samorządu jest gmina.

Taką wykładnię potwierdza wykładnia systemowa normy wprowadzającej obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. W wyniku reformy z czerwca 1998 r. utworzone zostały (i uwłaszczone) nowe jednostki samorządu: powiaty i województwa, które dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się właścicielami m.in. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a w dniu 31 grudnia 1998 r. będących we władaniu Skarbu Państwa. W tej sytuacji zobowiązanie Skarbu Państwa do wypłaty odszkodowania za te nieruchomości staje się uzasadnione, bo powiaty i województwa nie zostały wskazane jako następcy prawni Skarbu Państwa w tym zakresie. Brak natomiast takiego uzasadnienia w odniesieniu do gmin mających wypłacać odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi będące w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Interpretacja ta potwierdza wykładnię, że objęte w dniu 31 grudnia 1998 r. jedną kategorią drogi - gminne i lokalne miejskie (którą to nazwą obejmowano drogi w podstawowych jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego o charakterze miejskim), to drogi gminne. Przepis art. 103 ust. 2 w odniesieniu do tych dróg ma charakter deklaratywny. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin (będących jednolitą kategorią ustrojową), stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych, wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne.

Za ustaleniem, że do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne miejskie zobowiązane są gminy przemawia też wykładnia celowościowa. Celem regulacji zawartej w art. 73 było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne, którymi władał Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dacie 31 grudnia 1998 r. były nimi wyłącznie gminy, a nie zróżnicowanie ustrojowe gmin, do którego prowadziłoby przyjęcie odmiennej wykładni.

Rozważając zarzut, iż nie została przeprowadzona obligatoryjna w tego rodzaju sprawach rozprawa Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nie jest obligatoryjne przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... odszkodowanie, o którym mowa w art. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to jest działu III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603). Przepisy tam zawarte nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Rozprawa winna być więc przeprowadzona wówczas, gdy zdaniem organu zaistnieją w sprawie przesłanki określone w art. 89 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela w tej kwestii poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/2003, w którym przyjęto, że w postępowaniu o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w omawianym trybie, obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika z treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające... w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawarte w dziale III rozdział 4 ustawy, regulują postępowanie dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, natomiast art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odsyła do przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę.