Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi Rady Gminy Bełchatów na negatywną opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty w Łodzi z dnia 17 stycznia 2012r. nr ŁKO.WSiK.542.10.2012.RB w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w Łękawie oddala skargę.

W dniu [...] Rada Gminy B. podjęła uchwałę o zamiarze utworzenia od dnia 1 września 2012r. Zespołu Szkół w Ł., w skład którego wchodzić będą Szkoła Podstawowa im. A w Ł. i Gimnazjum Publiczne w Ł.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2012r. Wójt Gminy B. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty w Ł. o wyrażenie pozytywnej opinii dotyczącej utworzenia Zespołu Szkół w Ł.

W uzasadnieniu Wójt Gminy B. wyjaśnił, że Gmina B. jest organem prowadzącym dla sześciu szkół podstawowych oraz od 1 września 2011r. – czterech gimnazjów. Zadania Gminy B. związane z prowadzeniem gimnazjum do końca roku szkolnego 2010/2011 realizowało Miasto B. na podstawie Porozumienia zawartego w dniu [...] pomiędzy Gminą Miasto B. a Gminą B. w sprawie przejęcia zadania publicznego polegającego na zapewnieniu kształcenia, wychowania i opieki uczniom zamieszkałym na terenie Gminy B. w publicznych gimnazjach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto B. Porozumienie powyższe zostało wypowiedziane przez Miasto B. i przestało obowiązywać z dniem 31 sierpnia 2011r. W związku z zaistniałą sytuacją Rada Gminy B. w dniu [...] podjęła uchwały o założeniu 4 gimnazjów gminnych, które funkcjonują od dnia 1 września 2011r. Obecnie w każdym z nich kształci się pierwsza klasa gimnazjalna. Uczniowie z terenu Gminy B. uczęszczający w roku szkolnym 2011/2012 do II i III klasy gimnazjum kontynuują naukę w gimnazjach prowadzonych przez Miasto B. Dwie szkoły, które będą tworzyły Zespół Szkół w Ł. tj.: Szkoła Podstawowa im. A w Ł. i Gimnazjum Publiczne w Ł. mieszczą się w jednym budynku. Propozycja połączenia placówek w zespół jest wynikiem funkcjonowania tych szkół we wspólnej bazie lokalowej oraz ma na celu usprawnienie funkcjonowania i zarządzania szkołami. Na dzień dzisiejszy w szkole podstawowej uczy się wraz z dziećmi odbywającymi roczne przygotowanie przedszkolne 109 uczniów i pracuje 14 nauczycieli (11,1 etatu), natomiast w gimnazjum w klasie I uczy się 25 uczniów i pracuje 13 nauczycieli (3,00 etatu). Pracownicy niepedagogiczni zatrudnieni w szkole podstawowej – 6 osób. Szkołami kieruje dwóch dyrektorów. Uczniowie wymienionych szkół korzystają ze wspólnej szatni, sanitariatów, wspólnej stołówki, świetlicy i biblioteki. Poza tym budynek posiada wspólną kotłownię, wspólne zasilanie energii elektrycznej, przyłącze wodne i kanalizacyjne, wspólne podłączenie do sieci telefonicznej. Obecnie szkoły oddzielnie przygotowują plan budżetowy, w którym ujmują środki na zakup oleju opałowego, energii elektrycznej, opłat za rozmowy telefoniczne, co jest ogromnym utrudnieniem zarówno w ekonomicznym planowaniu, jak i w regulowaniu należności za wymienione usługi. Administrowanie budynkiem szkoły przez dwóch dyrektorów nie sprawdza się, nie ma przełożenia na kompleksową eksploatację budynku i otoczenia wokół budynku ponieważ z większości pomieszczeń korzystają uczniowie obu szkół. Stworzenie zespołu pozwoli na lepsze zarządzanie bazą lokalową, zwłaszcza wykorzystanie specjalistycznych pracowni, sprzętu dydaktycznego i bazy sportowej. Nieruchomość zarządzana będzie przez jednego dyrektora, co przyniesie nie tylko oszczędności finansowe, lecz również w znacznym stopniu usprawni realizację zadań administracyjno – organizacyjnych. Możliwość połączenia dwóch szkół stwarza warunki lepszego zarządzania wykwalifikowaną kadrą pedagogiczną, albowiem w obecnych warunkach część nauczycieli uzupełnia etat w obu szkołach, co nastręcza duże trudności organizacyjne. Pozostali pracownicy niepedagogiczni podlegają personalnie szkole podstawowej pomimo tego, że z ich usług korzystają obie szkoły. Taka sama sytuacja jest również w przypadku świetlicy i biblioteki szkolnej. Pracują tam nauczyciele zatrudnieni w szkole podstawowej, natomiast korzystają z nich uczniowie obu szkół. Gmina B. podejmując decyzję o połączeniu wymienionych szkół w Zespół kierowała się nie tylko usprawnieniem gospodarki ekonomicznej, polityki administracyjnej i uregulowań prawnych, ale przede wszystkim podniesieniem jakości kształcenia uczniów. Utworzenie Zespołu Szkół w najmniejszym stopniu nie zakłóci realizacji programu dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczego każdej ze szkół, a będzie wręcz udogodnieniem i przyniesie większą korzyść dla uczniów. Takie stanowisko zajęły również rady pedagogiczne obydwu szkół oraz rady rodziców w swoich opiniach, jednomyślnie uznając, że powstanie Zespołu m.in.: przyczyni się do naturalnej integracji wszystkich środowisk zaangażowanych w życie szkoły, do racjonalnego wykorzystania wspólnej bazy dydaktycznej i zaplecza szkoły, lepszego i łatwiejszego zarządzania kadrą pedagogiczną. Zwrócono uwagę na komfort nauki i bezpieczeństwo – jednolity system jakości i bezpieczeństwa na terenie całego budynku, właściwą opiekę i nadzór nad dziećmi, brak anonimowości, na emocjonalny i intelektualny rozwój dzieci i ich wyniki w nauce – stworzenie efektywniejszego modelu wychowawczego przez możliwość dłuższego oddziaływania tego samego grona pedagogicznego na ucznia oraz niwelowanie rozpoznanych deficytów ucznia szkoły podstawowej na kolejnym etapie edukacyjnym. Gmina B. w budżecie na rok 2012 zaplanowała znaczne środki finansowe na poprawę infrastruktury oświatowej z myślą o poprawie warunków kształcenia, a także dostosowania do zwiększonej liczby uczniów w latach kolejnych (dwie klasy gimnazjalne). W 2011r. rozpoczęła się rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej w Ł. o salę gimnastyczną wraz z łącznikiem, w którym mieścić się będą sale lekcyjne, szatnie, sanitariaty oraz biblioteka. Z nowo wybudowanych pomieszczeń korzystać będą uczniowie obydwu szkół. Funkcjonowanie w jednym budynku dwóch placówek jako odrębnych jednostek budżetowych oprócz wskazanych powyżej trudności, m.in. związanych z rozliczaniem opłat za usługi i stosowaniem ustawy Prawo Zamówień Publicznych jest również znaczącą przeszkodą w pozyskiwaniu i rozliczaniu środków z funduszy pozabudżetowych, w tym unijnych, na realizowanie projektów inwestycyjnych, a także projektów związanych z procesem kształcenia i wychowania oraz rozwijania zdolności i umiejętności uczniów.

W dniu [...] [...] Kurator Oświaty w Ł. wydał negatywną opinię o zamiarze połączenia Szkoły Podstawowej im. A w Ł. i Gimnazjum Publicznego w Ł. w Zespół Szkól w Ł.

W opinii tej [...] Kurator Oświaty w Ł. stwierdził, iż rozwiązanie to nie prowadzi do wdrożenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczych. Przeciwnie, zaproponowane przez organ prowadzący rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji zapoczątkowanej w 1998r., której efektem była, m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Zwrócił uwagę, że przyjęte w nowej podstawie programowej kształcenia ogólnego założenia, której wprowadzenie zapoczątkowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. nr 4 , poz. 17), wprowadzają istotną zmianę polegającą na tym, iż czas nauki w gimnazjum oraz w szkole ponadgimnazjalnej traktowany jest jako spójny programowo – sześcioletni w przypadku gimnazjum i liceum, siedmioletni w przypadku gimnazjum i technikum. Nowa podstawa programowa uwzględnia aspiracje uczniów do zdobycia przynajmniej średniego wykształcenia oraz konieczność pogłębionego kształcenia zgodnego z ich zainteresowaniami i uzdolnieniami. Połączenie programowe gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej ma na celu umożliwienie wszystkim uczniom opanowania solidnego fundamentu wiedzy ogólnej, a co warto podkreślić, jego realizacja rozkłada się na trzy lata nauki w gimnazjum oraz część czasu nauki w szkole ponadgimnazjalnej. Rozwiązanie takie pozwala na rzetelne, spokojne i wyczerpujące omówienie wszystkich tematów w zakresie klasycznego kanonu przedmiotów, a ponadto na bardziej szczegółową analizę tematów, którymi uczniowie będą zainteresowani. W tym kontekście złożony wniosek w sposób oczywisty pozostaje w opozycji do przyjętych przez resort edukacji założeń kształtowania i łączenia poszczególnych etapów procesu edukacyjnego. [...] Kurator Oświaty w Ł. powołał się przy tym na ciążący na kuratorze oświaty, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), obowiązek realizowania polityki oświatowej państwa, a także współdziałania z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. [...] Kurator Oświaty stwierdził nadto, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych wyżej szkół w zespół jest czynnik ekonomiczny, rozpatrywany w kontekście możliwości efektywniejszego kształtowania polityki kadrowej i zarządzania obiektem, w którym usytuowane są wskazane wyżej szkoły. Pierwszy z przywołanych argumentów znajduje swoje uzasadnienie w praktycznym podejściu do kierowania szkołą, choć obowiązująca regulacja prawna dotycząca nauczycielskiego stosunku pracy wskazuje na cały szereg rozwiązań prawnych pozwalających na kształtowanie polityki kadrowej z zachowaniem zasady racjonalności wydatków. Nietrafione są również argumenty organu prowadzącego mające uzasadnić korzyści wynikające z poprawy sprawowania zarządu nad budynkami i infrastrukturą szkolną, w sytuacji połączenia wspomnianych wyżej szkół w zespół. Przyjęcie bowiem stosownych rozwiązań organizacyjnych w tym zakresie, określenie szczegółowych zasad korzystania z wymienionych obiektów oraz sprawowania nad nimi zarządu jest w pełni możliwe również w obecnym stanie faktycznym i prawnym, przy wprowadzeniu racjonalnych zasad gospodarki zasobami i nie wymaga podejmowania działań będących przedmiotem wniosku. Planowane rozwiązanie, pomija ono tak istotne, z punktu widzenia łączonych w zespół szkół kwestie, jak choćby zachowanie w trakcie realizacji procesu dydaktyczno –wychowawczo – opiekuńczego bezpiecznych i higienicznych warunków nauki.

W skardze na powyższą opinię Rada Gminy B. wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej opinii zarzuciła naruszenie art. 62 ust. 1 i ust. 5b o systemie oświaty.

W uzasadnieniu Rada Gminy B. stwierdziła, że art. 62 ustawy o systemie oświaty nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy jest aby organy prowadzące placówki oświatowe miały prawem przewidzianą możliwość tworzenia zespołów wszędzie tam, gdzie uznają to za konieczne i korzystne tak z punktu widzenia gminy, jak i uczniów i nauczycieli. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Zespół szkół jest jednostką organizacyjną, jednak nie jest on szkołą i nie może być tak traktowany. Jednostkami systemu oświaty są poszczególne szkoły (placówki). Sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu szkół. Szkoły wchodzące w skład zespołu szkół realizują cele i zadania określone w ustawie o systemie oświaty, przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie m.in. w podstawie programowej kształcenia ogólnego oraz odrębnych dla każdej szkoły dokumentach: Ramowym planie nauczania, Szkolnym zestawie programów nauczania, Programie wychowawczym szkoły, Programie profilaktyki itd. Wnioskodawca uzasadniając utworzenie Zespołu Szkół w Ł. wskazywał na walory tego połączenia, poprzez podkreślenie wymiernych i korzystnych aspektów pod kątem administracyjno – organizacyjnym, ale przede wszystkim dydaktyczno – wychowawczym. Mając na uwadze korzyści administracyjno - organizacyjne utworzenia zespołu szkół, podkreślano w uzasadnieniu wniosku, iż obie placówki funkcjonują w jednym budynku, a zatem ich połączenie ma na celu usprawnienie funkcjonowania i zarządzania szkołami. W chwili obecnej każda ze szkół ma własnego dyrektora, co przy niewielkim obiekcie, nie jest zasadne i prowadzi do utrudnień w zarządzaniu placówkami, jak również do generowania niepotrzebnych kosztów. Należy również zwrócić uwagę, iż dzieci korzystają ze wspólnej szatni, stołówki, świetlicy i biblioteki, ale także ze wspólnych sanitariatów. Istnieje jedna kotłownia i jedna sieć telefoniczna, energetyczna i wodno – kanalizacyjna. Wobec powyższego ujednolicenie zadań administracyjno – organizacyjnych przyniesie nie tylko oszczędności, ale nie będzie źródłem ewentualnych konfliktów i sporów, co z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, miałoby wpływ na nauczanie i wychowanie dzieci. W art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wskazano, że połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis powyższy będący podstawą prawną wydania opinii przyznaje kuratorowi kompetencje do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Opinię kuratora należy zatem utożsamiać z zajęciem stanowiska, o którym mowa w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżona opinia nie spełnia tego wymogu. Argumentacja [...] Kuratora Oświaty ma charakter ogólnej i nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Kurator odwołał się w niej, w zasadzie tylko do idei reformy programowej realizowanej od 1998r. i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum jest niezasadne. Analiza zaś zasadnego łączenia szkół gimnazjalnych z ponadgimnazjalnymi, zamiast analizy łączenia szkół podstawowych i gimnazjalnych, mija się z celem i nie ma racji bytu. Kurator nie wykazał też, że utworzenie zespołu wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej. Organ ten nie odniósł się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci: pozytywnych opinii rad pedagogicznych i rad rodziców łączonych szkół. W żaden sposób nie ocenia ich, chociaż ma świadomość, że tego rodzaju dokumenty zostały złożone wraz z wnioskiem Wójta Gminy B. Dowodzi tego początkowy fragment spornej opinii. Zarówno rady rodziców, jak i rady pedagogiczne wydały pozytywne opinie i godzą się na utworzenie zespołu szkół argumentując jednocześnie, iż może to doprowadzić do podniesienia poziomu edukacji oraz zwiększenia zaangażowania się kadry pedagogicznej i uczniów w liczne przedsięwzięcia. Rady Rodziców obydwu szkół w utworzeniu Zespołu Szkół upatrują zapewnienie ciągłości procesu dydaktycznego i wychowawczego uczniów, a także lepszej współpracy z rodzicami. Wobec powyższego wyraźnie widać, że nie tylko aspekt ekonomiczny jest wynikiem przemawiającym za zasadnością połączenia szkół w zespół, a zamierzone zmiany w funkcjonowaniu placówek oświatowych z pewnością nie pogorszą efektywności kształcenia lub wychowania. Ponadto, przewidywane zmiany w tym szeroko rozumiane względy ekonomiczne i celowość prowadzenia polityki oszczędności, gwarantują możliwość utrzymania i zapewnienia środków na cele oświatowe. Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 62 ust. 5b ustawy, kurator oświaty ma prawo wyrazić swoje stanowisko i zaprezentować je w formie opinii na temat zamierzonych zmian organizacyjnych związanych z funkcjonowaniem sieci placówek edukacyjnych i oświatowych. W myśl art. 31 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, kurator oświaty jest organem nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami, a ponadto - stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 6 tejże ustawy – realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizacji odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. W świetle przytoczonych przepisów, [...] Kurator Oświaty władny jest pozytywnie lub negatywnie zaopiniować utworzenie Zespołu Szkół w Ł. Ustawa o systemie oświaty nie określa przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii w tej sprawie. Kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP, co nie oznacza, że w ramach nadzoru pedagogicznego oraz wykonywania szczególnych uprawnień w zakresie opiniowania, o którym mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kurator może pomijać dyrektywy zobowiązujące go do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powyższa zasada w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wymaga, aby określone formy działań organów administracji publicznej były na tyle jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona opinia nie spełnia powyżej wskazanych przesłanek bowiem ma charakter ogólny i nie uwzględnia w pełni konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została wydana. Zawężenie opinii kuratora wyłącznie do kwestii finansowych oraz sprawowania zarządu budynkiem jest uproszczeniem sprawy. Kurator nie dokonał pełnej oceny stanu faktycznego, o czym świadczy fakt, iż brak jest odniesienia się do stanowisk rodziców i nauczycieli. Nie wskazał, jakie będą negatywne skutki utworzenia zespołu szkół i nie uzasadnił dlaczego one mogą wystąpić. Nie dokonał oceny, czy z powodu połączenia szkół w zespół, pogorszy się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania, a więc czy pogorszy się sytuacja faktyczna i prawna uczniów. Kurator nie dokonał oceny i nie wykazał, że utworzenie zespołu szkół wpłynie negatywnie na realizację podstawy programowej każdej ze szkół. sporządzona opinia jest niezgodna z prawem i nie zasługuje na utrzymanie jej w mocy. Opinia wydawana przez kuratora rodzi wiele konsekwencji prawnych, ale ma wpływ na nauczanie i wychowanie dzieci. Dlatego też nie może ona wzbudzać wątpliwości, a przede wszystkim nie może być oparta wyłącznie na przeprowadzeniu szczątkowej analizy stanu faktycznego, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w Ł. w sprawie połączenia szkół: podstawowej i gimnazjum w zespół, zawartej w piśmie z dnia [...].

Stosownie do art. 5a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej jest zadaniem oświatowym gmin w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a ustawy, a także w szkołach podstawowych oraz gimnazjach, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Przepis art. 5 ust. 7 tej ustawy przewiduje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty, który w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami, znajdującymi się na obszarze określonego województwa oraz realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (art. 31 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty).

Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 ustawy o systemie oświaty. W myśl art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny polega, m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli oraz analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W wymienionym zakresie nadzorowi podlega w szczególności realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania, przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach, jak również zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 33 ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy o systemie oświaty).

W art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określono trzy typy szkół publicznych i niepublicznych: sześcioletnia szkoła podstawowa, trzyletnie gimnazjum oraz szkoły ponadgimnazjalne. Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. W art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół . Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 cytowanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust. 5b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od dnia 22 kwietnia 2009r.

Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty).

W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora była negatywna. W jej uzasadnieniu kurator w wystarczającym stopniu przedstawił motywy zajętego stanowiska. Przede wszystkim zwrócił uwagę na to, iż połączenie szkół nie prowadzi do wdrożenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowaczo – opiekuńczych i pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji zapoczątkowanej w 1998r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci oraz założeniami nowej podstawy programowej kształcenia ogólnego wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., nr 4, poz. 17). Dokonana przez kuratora ocena pozostaje więc w ścisłym związku z wykonywanymi przez niego zadaniami w zakresie nadzoru pedagogicznego, o jakich była wyżej mowa, i realizacją polityki oświatowej państwa.

Należy zauważyć, że opinia kuratora oświaty została wydana w ramach współdziałania, o jakim stanowi art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl art. 89 ust. 1 u.s.g. jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zamieszczenie art. 89 u.s.g. w systematyce tej ustawy w Rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminy" świadczy o tym, że ustawodawca współdziałanie organów gminy z właściwymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć nadaje charakter prawny merytorycznych środków nadzoru o charakterze prewencyjnym. Przyjmując taki charakter prawny tych środków, wprowadza równocześnie dla konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego określenie terminu do podjęcia tego środka nadzoru przez właściwy organ współdziałający (art. 89 ust. 1 u.s.g.), konsekwencje prawne upływu terminu do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (art. 89 ust. 2 u.s.g.) oraz prawo gminy do zaskarżenia stanowiska zajętego w trybie art. 89 do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 u.s.g.). Przyjęte rozwiązania prawne nie dają podstaw do kwalifikowania terminu ustawowego wprowadzonego w art. 89 ust. 1 u.s.g. jako terminu instrukcyjnego. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 u.s.g., który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. Zajęcie zatem stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, przepisy prawa nie wiążą z nim bowiem skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 u.s.g. (vide: wyroki NSA z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt I OSK 1398/06 – Lex nr 319933, z dnia 3 marca 2009r., sygn. akt I OSK 1322/08, z dnia 11 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 1970/11 – Lex nr 1107469, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu kurator oświaty, zajmujący stanowisko w sprawie planowanego przez gminę połączenia szkół podstawowej i gimnazjum w zespół, ma bardzo ograniczone możliwości przeprowadzenia analizy tej sytuacji właśnie ze względu na skutki upływu terminu do wydania takiej opinii określone w art. 89 ust. 2 u.s.g. Dodać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g. termin ten wynosi 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia lub jego projektu podlegającego opiniowaniu. W tej sytuacji podstawę wydania opinii przez kuratora stanowić mogą w zasadzie wyłącznie przedstawione przez wnioskodawcę wraz z uchwałą podlegającą opiniowaniu materiały. Do wnioskodawcy należy zatem przedstawienie stosownej argumentacji ukierunkowanej na interesujące kuratora oświaty zagadnienia z uwagi na realizowane przez niego zadania i jego kompetencje w zakresie określonym w ustawie o systemie oświaty.

Z przekazanych przez [...] Kuratora Oświaty akt tymczasem wynika, że skarżąca gmina nie wykazała, iż planowane połączenie szkół: podstawowej i gimnazjum w zespół jest zgodne z przyjętymi w nowej podstawie programowej kształcenia ogólnego założeniami oraz z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, o jakiej wyżej mowa, lecz skoncentrowała się względach ekonomicznych i logistycznych. Z dokumentów załączonych do pisma Wójta Gminy B. z dnia 5 stycznia 2011r., jak również tego pisma, nie wynika, w jaki sposób planowane połączenie szkół zapewni prawidłową realizację podstaw programowych i ramowych planów nauczania, w jaki sposób zapewni uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Chociaż w piśmie tym Wójt Gminy B. powołał się na poprawę jakości kształcenia, podniesienie poziomu nauczania, to nie wyjaśnił jednak w jaki sposób, jakiego rodzaju konkretne rozwiązania wynikające z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół mogłyby przynieść tego rodzaju wymierne efekty. Same zaś względy ekonomiczne – łatwiejsze pozyskiwanie środków i ich efektywniejsze wydatkowanie oraz logistyczne – usprawnienie zarządzania wspólną bazą lokalową, pracownikami, aczkolwiek ważne nie mogły być w tym wypadku wystarczającym argumentem do wydania opinii pozytywnej. Nie można bowiem wykluczyć innych stosownych rozwiązań, które pozwolą zracjonalizować efektywne zarządzanie tymi szkołami, a jednocześnie nie wymagają ich połączenia w zespół.

Zdaniem Sądu skarżąca gmina winna była przedstawić lepiej umotywowany wniosek z punktu widzenia interesujących kuratora oświaty zagadnień związanych z wykonywanymi przez niego funkcjami w ramach nadzoru pedagogicznego, czego w tym wypadku zabrakło.

[...] Kurator Oświaty zmuszony był natomiast wydać opinię, gdyż gdyby tego nie uczynił w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały z dnia [...], to uważałoby się ją za podjętą w brzmieniu przedłożonym przez skarżącą gminę zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g.

Zauważyć poza tym trzeba, że opinia kuratora wydana w trybie określonym w art. 89 u.s.g. nie jest aktem podjętym w administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym uregulowanym w K.p.a. Jest to akt administracyjny autonomicznego organu nadzoru pedagogicznego, który nie musi przedstawiać obszernego uzasadnienia zajętego stanowiska, tak jak ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnych.

W przedmiocie charakteru prawnego "opinii kuratora" wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r., sygn. akt K 29/00. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym" w rozumieniu art. 89 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego".

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 lipca 2011r., sygn. akt III SA/Łd 231/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.orzecznia.nsa.gov.pl), co prawda powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany został w wyniku badania konstytucyjności przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak, rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" w pełni zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela.

Z tych względów skargę uznać należało za nieuzasadnioną.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. – Dz.U. z 2012r., nr 270) orzekł jak w sentencji.

A.D.