VIII SA/Wa 859/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-21	
Data wpływu	2025-12-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6199 Inne o symbolu podstawowym 619	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 104 , art. 7; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 924; art. 47b ust. 1; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. w Radomiu sprawy ze skarg Gminy Miasta R. i M. P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia dyrektora szpitala 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżących Gminy Miasta R. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych i na rzecz M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z 10 marca 2021 r. nr [...] Minister Zdrowia (dalej także: "organ", "Minister") działając na podstawie art. 47b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.; dalej także: "ustawa z 5 grudnia 2008 r."), w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "kpa") orzekł o:

1) zawieszeniu, do dnia 10 września 2021 r., M. S. P. – Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w [...] – w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej;

2) wyznaczeniu A. C., zwanego dalej "pełnomocnikiem", do wykonywania praw i obowiązków kierownika [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister przytoczył brzmienie art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym w przypadku odmowy wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależytego wykonania przez podmiot leczniczy prowadzący szpital, minister właściwy do spraw zdrowia może zawiesić, w drodze decyzji, kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital, w wykonywaniu praw i obowiązków oraz wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę oraz organ powołujący zawieszonego kierownika. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ wyjaśnił, że pismem z 9 marca 2021 r. K. R. - Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Zdrowia o zawieszenie M. P. - Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] (dalej także: "Dyrektor [...]SS") oraz wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora ww. szpitala. Wojewoda [...] wskazał, że podstawą jego wystąpienia jest w szczególności:

brak wykonania przez Dyrektora [...]SS trzech poleceń (z decyzji z 12 listopada 2020 r. - sygn.: [...] ; 2 grudnia 2020 r. - sygn.: [...] oraz 18 grudnia 2020 r. - sygn.: [...] ) wydanych przez Wojewodę [...] na podstawie art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których przedmiot stanowiło zobowiązanie [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] do współpracy z [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu utworzeniu szpitala tymczasowego;

brak współpracy Dyrektora [...]SS z [...] sp. z o.o., w zakresie realizacji w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego (przejawiający się w szczególności w braku inicjatywy Dyrektora [...]SS we wskazaniu obiektu, w którym miałby zostać utworzony szpital tymczasowy, istotnym w czasie zwlekaniu z podpisaniem umowy, co uniemożliwiło [...] sp. z o.o. przystąpienie do prac remontowo-adaptacyjnych w budynku, w którym miał zostać utworzony szpital tymczasowy).

W konsekwencji powyższego, umowa pomiędzy [...] Szpitalem Specjalistycznym im. [...] a [...] sp. z o.o. dotycząca utworzenia szpitala tymczasowego zawarta została dopiero w dniu 1 lutego 2021 r. (mimo wydania w dniu 12 listopada 2020 r. przez Wojewodę [...] pierwszej decyzji dotyczącej zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego). Dodatkowo organ podkreślił, że [...] sp. z o.o. zadeklarował możliwość oddania szpitala tymczasowego utworzonego w budynku pawilonu rehabilitacyjnego (bez części z łóżkami respiratorowymi) [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...], w dniu 12 marca br., czyli niespełna po sześciu tygodniach od rozpoczęcia prac remontowo-adaptacyjnych w budynku, w którym miał zostać zorganizowany i utworzony szpital tymczasowy;

nienależyte wykonywanie przez Dyrektora [...]SS decyzji Wojewody [...], co przejawiało się w braku podjęcia działań mających na celu zatrudnienie personelu tworzonego szpitala tymczasowego, w szczególności wobec przekazania temu Dyrektorowi przez Wojewodę [...] listy osób (kadry medycznej) zainteresowanych podjęciem zatrudnienia w tworzonym szpitalu tymczasowym (ponad sto osób). W konsekwencji powyższego, w ocenie Wojewody [...], istotnie utrudnione (lub uniemożliwione) będzie rozpoczęcie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w szpitalu tymczasowym w terminie oddania obiektu do użytku - tj. zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...] sp. z o.o. - w dniu 12 marca br.;

- brak współpracy Dyrektora [...]SS z [...] sp. z o.o., w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego, przejawiający się w szczególności w nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwaniach dotyczących tego wyposażenia, nieadekwatnych do standardu wyposażenia szpitala tymczasowego.

Jednocześnie Minister wskazał, że o zawieszenie Dyrektora [...]SS i wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora szpitala wystąpił także Z. T. - Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor M/O NFZ"). W uzasadnieniu wystąpienia wskazał on na okoliczności przywołane w ww. wystąpieniu Wojewody [...] z 9 marca 2021 r. Ponadto zauważył, że w dyspozycji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pozostają informacje, zgodnie z którymi w [...] Szpitalu Specjalistycznym im. [...] ma miejsce ograniczona działalność Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, co przejawia się w przyjmowaniu do tego oddziału wyłącznie pacjentów z potwierdzonym rozpoznaniem zakażenia COVID-19, co - w ocenie Dyrektora M/O NFZ - stanowi działanie naruszające przepisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 882, z późn. zm.).

Zdaniem Ministra, mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne, w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 47b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., tj. zawieszenia do dnia 10 września 2021 r., M. S. P. w wykonywaniu praw i obowiązków Dyrektora [...]SS oraz wyznaczenia do ich wykonywania pełnomocnika w osobie A. C., który złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 47b ust. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

W ocenie organu, w sprawie nie tylko zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności związane z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co przejawia się w ograniczaniu pacjentom dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym, ale również Dyrektor [...]SS dopuścił się czynów, o kwalifikowanym przez ustawodawcę charakterze (w postaci braku wykonania oraz nienależytego wykonania decyzji Wojewody [...]). Jak zauważył Minister, Dyrektor [...]SS nie wykonał do dnia dzisiejszego decyzji wydanych przez Wojewodę [...] których przedmiot stanowiło zobowiązanie do współpracy z [...] sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego, co skutkuje brakiem zabezpieczenia dodatkowych miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19, a tym samym sprowadzić może ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Od powyższej decyzji Ministra wpłynęły do tutejszego Sądu skargi: od Gminy Miasta [...] realizującej zadania Miasta na Prawach Powiatu, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 282/21) oraz M. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 384/21).

We wniesionych skargach do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.:

art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stosunku do osoby Dyrektora [...]SS w sytuacji, gdy w odniesieniu do tej osoby nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w tym przepisie;

art. 7 kpa określającego zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku faktycznego i prawnego zbadania stanu sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażające się:

- nierzetelnym ustaleniem, wbrew oczywistym dowodom, niewykonania przez Dyrektora [...]SS trzech poleceń Wojewody [...] w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego oraz braku współpracy Dyrektora [...]SS z [...] Sp. z o.o. w celu utworzenia szpitala tymczasowego;

- błędnym ustaleniem, wbrew oczywistym dowodom, niepodjęcia przez Dyrektora [...]SS działań mających na celu zatrudnienie personelu tworzonego szpitala tymczasowego;

- nierzetelnym ustaleniem braku współpracy Dyrektora [...]SS z [...] sp. z o.o. w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego oraz nierzetelnym ustaleniem nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwań Szpitala w tym zakresie, podczas gdy Szpital w ogóle nie był zobowiązany do zapewnienia wyposażenia, a oczekiwane przezeń wyposażenie służyć miało właściwemu funkcjonowaniu szpitala tymczasowego nie stanowiąc równocześnie własności [...] Szpitala Specjalistycznego;

art. 10 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz niepoinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli m.in., że decyzją z 12 listopada 2020 r. Wojewoda [...] polecił [...] Szpitalowi Specjalistycznemu w [...] zapewnienie w lokalizacji szpitala tymczasowego mieszczącego się w lokalizacji [...]SS określonej liczby łóżek dla pacjentów z SARS-Cov-2 oraz współpracę z [...] sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego. Termin wykonania tych poleceń określono na 30 dni od daty ich wydania. W okresie związania [...] Szpitala Specjalistycznego przywołaną wyżej decyzją Wojewody [...] organ ten dokonał jej modyfikacji decyzją z 2 grudnia 2020 r. (znak: [...]) określając polecenie jako zmianę sposobu użytkowania obiektów znajdujących się w lokalizacji [...]SS wraz z infrastrukturą towarzyszącą na szpital tymczasowy wyposażony w 100 łóżek dla pacjentów z SARS-CoV-2. Kolejną decyzją z 18 grudnia 2020 r. (znak [...]) Wojewoda [...] zmienił termin realizacji jego polecenia na 21 stycznia 2021 r.

Skarżący zauważyli, że Prezydent Miasta [...] już na początku listopada 2020 r., a więc przed wydaniem powyższych decyzji, w porozumieniu z Dyrektorem [...]SS, rekomendował utworzenie w [...] szpitala tymczasowego i wskazywał jego lokalizację w zmodernizowanym budynku przeznaczonym dla Centrum Rehabilitacji. Podnieśli, że wykonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu pawilonu Centrum Rehabilitacji nie było możliwe w pierwotnym terminie (12 grudnia 2020 r.), z uwagi na to, że pawilon ten był w czasie przebudowy, która ostatecznie zakończyła się 17 grudnia 2020 r., o czym wiedział Wojewoda [...].

Odnosząc się do współpracy [...]SS z [...] sp. z o.o, skarżący podnieśli, że od 18 listopada 2020 r., tj. jeszcze przed formalnym doręczeniem polecenia z 12 listopada 2020 r., doszło do pierwszego spotkania, na którym w dwóch zespołach roboczych uzgadniano wstępne założenia przystosowania budynków, w tym zmodernizowanego budynku Centrum Rehabilitacji (dla 80 łóżek nierespiratorowych) oraz w pomieszczeniach Zakładu Rehabilitacji w budynku głównym [...]SS, dedykowanych dla 20 łóżek respiratorowych dla potrzeb szpitala tymczasowego. Przedmiotem uzgodnień były zarówno kwestie formalno-prawne, będące przyczynkiem dla planowanej umowy, jak i kwestie techniczne (projektowe).

Skarżący podnieśli, że pierwszy projekt umowy z [...] sp. z o.o., wpłynął do [...]SS w dniu 1 grudnia 2020 r. i od tego momentu rozpoczęły się negocjacje między stronami. Kluczowymi kwestiami była sprawa zachowania gwarancji robót budowlanych udzielonych przez wykonawcę budynku Centrum Rehabilitacji w związku z koniecznością dokonania prac adaptacyjnych dla potrzeb szpitala tymczasowego, jak i ponoszenie kosztów utrzymania funkcjonowania szpitala tymczasowego. Negocjacje zakończyły się ostatecznie 21 stycznia 2021 r., kiedy to nie tylko ustalono treść umowy, ale, co najważniejsze, [...] sp. z o. o. wyraził wreszcie zgodę na zawarcie tej umowy, mimo że nie doszło do zawarcia uprzedzającej umowy pomiędzy nim, a Ministerstwem Aktywów Państwowych, które to zawarcie było warunkiem wejścia w życie umowy o współpracę z [...] Szpitalem Specjalistycznym. W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...] wniósł w trybie nadzwyczajnym pod obrady Rady Miejskiej w [...] projekt uchwały wyrażającej zgodę [...] Szpitalowi Specjalistycznemu na użyczenie nieruchomości, dedykowanych dla szpitala tymczasowego, [...] sp. z o.o. i Rada Miejska taką uchwałę podjęła 25 stycznia 2021 r. Do podpisania umowy doszło 1 lutego 2021 r., w tym też dniu przekazano protokolarnie przedmiotowe pomieszczenia [...] sp. z o.o. Równolegle do toczących się negocjacji w przedmiocie umowy Dyrektor [...]SS współdziałał z [...] sp. z o.o. w kwestii wyposażenia. Również w zakresie zatrudnienia personelu szpitala tymczasowego, Dyrektor [...]SS, wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji Ministra podejmował aktywne działania wychodząc naprzeciw [...] sp. z o.o. Skarżący podkreślili, że ani [...] Szpital Specjalistyczny ani Dyrektor tego Szpitala nie byli zobowiązani do zorganizowania personelu, bo ten obowiązek nałożony został przez Premiera w cytowanej decyzji na ww. spółkę, a rolą [...] Szpitala Specjalistycznego miała być jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektów przeznaczonych na szpital tymczasowy i współpraca z [...] sp. z.o.o. Mimo to, Dyrektor [...]SS podjął we własnym zakresie starania o pozyskanie personelu z konkretnym efektem, dlatego nie celowym było sięganie do wykazu medyków zaproponowanego przez Wojewodę. Mimo to, Dyrektor [...]SS sondażowo zwrócił się mailem do kilku osób z tego wykazu z prośbą o kontakt bezpośredni - niestety bezskutecznie.

Skarżący zauważyli, że na proces negocjacji i czas ich trwania wpływ miały obydwie ich strony, a więc nie tylko [...] Szpital Specjalistyczny reprezentowany przez Dyrektora [...]SS, ale również [...] sp. z o.o. Co więcej, dopiero 21 stycznia 2021 r. wypłynęła możliwość zawarcia umowy bezwarunkowo, tj. bez uprzedniej konieczności zawarcia umowy pomiędzy ww. spółką i Ministrem Aktywów Państwowych.

Zdaniem skarżących, Minister przed wydaniem decyzji zawieszającej dyrektora nie zgromadził żadnego materiału dowodowego i tym samym nie rozpatrzył go, przywołując jedynie wystąpienie Wojewody [...] oraz Dyrektora M/O NFZ, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1 oraz art. 7 kpa. Naruszenie to nabiera szczególnego wymiaru jeśli zważyć, że ingeruje ono w sferę praw osobistych o charakterze pracowniczym Dyrektora [...]SS. Jeśli więc Minister otrzymał wystąpienia od innych organów, negatywie oceniające pracę Dyrektora [...]SS, to winien przeanalizować nie tylko materiały dowodowe, ale również uprzednio zażądać wyjaśnień Dyrektora [...]SS, czego nie uczynił naruszając przepis art. 10 kpa.

Konkludując skarżący wskazali, że stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że decyzja Ministra narusza przepis art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji gdy niezaistniały ku temu przesłanki.

W przedmiotowej sprawie nie występują bowiem żadne szczególnie uzasadnione przypadki wskazujące na nieudolność Dyrektora w prowadzeniu szpitala covidowego, także szpitala tymczasowego, w tym odmowa wykonania poleceń lub nienależyte ich wykonanie. Dyrektor [...]SS polecenia wykonywał z najwyższą starannością ponad oczekiwania wyrażone decyzją Wojewody. Nie istnieje także związek pomiędzy występującymi w ocenie Ministra rzekomymi okolicznościami uzasadniającymi zawieszenie Dyrektora [...]SS, a koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozumianego w ten sposób, że zawieszenie Dyrektora [...]SS było jedynym wyjściem dla zapewnienia efektywnych działań w tym kierunku. Minister takiego związku nie wykazał ani nawet nań się nie powołał.

W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie. Podniósł m.in., że podjęta decyzja w przedmiocie zawieszenia była jedynym wyjściem służącym zapewnieniu efektywnych działań związanych z zapobieganiem oraz zwalczaniem zakażeń i chorób zakaźnych w tym podmiocie leczniczym. Takie działania organów administracji miały na celu ochronę zdrowia i życia obywateli. Wyznaczony termin zawieszenia miał związek z koniecznością podejmowania działań związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-9 i zabezpieczeniem odpowiedniej bazy szpitalnej dla tych działań, które przewiduje się, że w istotnej mierze zostaną ograniczone w momencie zakończenia programu szczepień przeciw COVID-19. Zgodnie z przyjętą strategią program ten powinien zakończyć się z końcem sierpnia 2021 r. Organ podniósł, że ratio legis przyznania przez racjonalnego ustawodawcę Ministrowi uprawnień wynikających z przepisów art. 47b ustawy z 5 grudnia 2008 r., stanowi zapewnienie temu podmiotowi - limitowanej w czasie - tj. wygasającej najpóźniej w terminie 30 dni po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii - możliwości wpływu na sposób funkcjonowania podmiotów udzielających świadczeń związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Powyższe skutkować ma zapewnieniem właściwej, optymalnej, z punktu widzenia bezpieczeństwa populacyjnego, organizacji udzielania tych świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów kpa Minister wskazał, że swoje rozstrzygnięcie oparł m in. o materiał przedstawiony w dokumentacji przekazanej przez Wojewodę [...], jak również Dyrektora M/O NFZ, których kompetencje i zakres powierzonych zadań nie tylko nie budzą żadnych wątpliwości, ale świadczą o posiadaniu pełnej wiedzy o sytuacji zaistniałej w danym podmiocie leczniczym. Ponadto termin wyznaczony przez Wojewodę [...] [...] Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] w celu zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego nie został de facto dotrzymany, co mogło sprowadzić ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec tak nadzwyczajnych okoliczności jakimi jest wprowadzenie na terenie kraju stanu epidemii.

W dniu 26 maja 2021 r. wpłynęła do Sądu informacja o wydaniu przez organ decyzji z 19 maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 31 maja 2021r. decyzji Ministra z 10 marca 2021 r. nr [...] w całości. Jednocześnie organ decyzji tej, na podstawie art. 108 kpa, nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na inny interes społeczny.

Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej: "p.p.s.a.") sprawę o sygn. akt VIII SA/Wa 282/21 ze sprawą o sygn. akt VIII SA/Wa 384/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą VIII SA/Wa 282/21.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 282/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 47b ust.1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd podnosił, że sformułowanie, że minister właściwy do spraw zdrowia może w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zawiesić kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital w wykonywaniu praw i obowiązków. Oznacza to, że decyzja wydawana na podstawie wyżej powołanego przepisu jest decyzją o charakterze uznaniowym.

W przypadku tego typu decyzji szczególne znaczenia ma jej uzasadnienie. Organ jest zobowiązany do wyjaśnienia czym kierował się podejmując decyzję.

Sąd w przypadku kontroli decyzji uznaniowej bada czy organ nie przekroczył granic uznania, nie nadużył uznania, działając wbrew celowi uznania.

W ocenie Sądu organ w przedmiotowym postępowaniu nie dokonał wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny. Swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na wystąpieniu Wojewody [...], a następnie arbitralnie stwierdził, że zostały spełnione przesłanki do zawieszenia dyrektora [...] Szpitala.

Sąd wskazywał na działania skarżącego dyrektora P. związane z utworzeniem szpitala tymczasowego oraz współdziałania w tym zakresie podmiotem [...] sp. z oo. Na proces negocjacji wpływ miały zarówno [...] Szpital Specjalistyczny ale również działania i proces decyzyjny [...] sp. z oo.

W ocenie Sądu organ wydając swoje rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności. Ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym należy uznać należy traktować jako dowolne.

W związku z powyższym w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art.10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa .

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł Wojewoda [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucał naruszenie przepisów postepowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy :

- naruszenie art. 15 zzs(4) ust.3 zd.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie COVID -19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych( DZ.U z 2020 roku, poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie co uniemożliwiło stronie skarżącej udziału w postępowaniu, a w konsekwencji pozbawienie możliwości obrony jej praw, co doprowadziło do nieważności postępowania;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z błędnym przyjęciem, że organ naruszył art. 7, art.77 § 1, art. 80, art.81 oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, co skutkowało błędnym uwzględnieniem skargi w sytuacji gdy organ wskazanych przepisów nie naruszył.

W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 30 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny wydanym w sprawie II GSK 281/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że użyty przez ustawodawcę zwrot w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ,, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw ‘’ może odnosić się do różnych stanów faktycznych, zwłaszcza z perspektywy ich intensywności.

NSA wskazał, że WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2021 roku powołując się na art. 14 zzs(4) ust.3 ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych( DZ.U z 2020 roku, poz. 374 ze zm. dalej ustawa covidowa) wyznaczył termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie. O treści zarządzenia nie zawiadomiono stron, nie pouczono o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Strony otrzymały jedynie odpis wyroku wraz z jego uzasadnieniem.

Zdaniem Sądu samo rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ustawy covidowej było dopuszczalne. Jednocześnie zawiadomienie o skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne winno zachować standardy ochrony praw i dawać możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia. Strona powinna być zawiadomiona co najmniej w terminie 7 dni przed rozpoczęciem posiedzenia niejawnego.

W związku z powyższym zdaniem Sądu w sprawie zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W związku z tym NSA biorąc za podstawę art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie sprawę zważył co następuje.

Decyzją z dnia 10 marca 2021 roku Minister Zdrowia na podstawie art. 47b ust.1 i 2 ustawy z 5 grudnia 2008 roku zawiesił, do dnia 10 września 2021 roku M. P. – dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika placówki zdrowia;

- wyznaczył A. C. do wykonywania praw i obowiązków kierownika wyżej powołanej placówki.

Podstawą wydanej decyzji przez organ było wystąpienie Wojewody [...] z uwagi na:

- brak wykonania przez dyrektora trzech poleceń wydanych na mocy decyzji z dnia 12 listopada 2020 roku;

- brak współpracy dyrektora z [...] sp. z oo w zakresie realizacji działań na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego( przejawiający się w szczególności w braku inicjatywy dyrektora we wskazaniu obiektu na szpital tymczasowy), istotnym w czasie zwlekaniem z podpisaniem umowy, co uniemożliwiło do przystąpienia prac remontowo – adaptacyjnych;

- nienależyte wykonanie decyzji wojewody o zatrudnieniu personelu w szpitalu tymczasowym;

- brak współpracy dyrektora z [...] w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego.

Przepis art. 47b ust.1 ustawy z 5 grudnia 2008 roku statuuje decyzję o charakterze uznaniowym.

W doktrynie od dawna poszukiwano uzasadnienia dla uznaniowych działań administracji i przesłanek ograniczających swobodę wyboru rozstrzygnięcia w granicach luzu decyzyjnego pozostawionego administracji w przepisach prawa. M. Jaroszyński (M. Jaroszyński [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 116) twierdził, że instytucja swobodnego uznania wywodzi się z założenia, że prawo stanowi tylko zewnętrzne ramy, w obrębie których administracja działa swobodnie, tj. nieskrępowana prawem. W tym świetle podstawowe dla zasady praworządności zagadnienie zgodności z prawem sprowadza się jedynie do rozstrzygnięcia pytania, czy dany akt administracji mieści się w ramach zakreślonych przez prawo. Z instytucją swobodnego uznania pozostaje w bezpośrednim związku ostre odróżnianie legalności z jednej i celowości działania administracji z drugiej strony. Zgodnie z tą koncepcją akt administracyjny może być legalny – jeśli nie przekracza zewnętrznych ram prawa – choćby był pod względem merytorycznym jak najbardziej niesłuszny i niecelowy. M. Zimmermann (M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, s. 353) zwracał uwagę, że w mechanizmie stosowania normy prawnej przez organ państwowy w konkretnym przypadku pewien wpływ na ostateczne ukształtowanie się aktu indywidualnego musi posiadać zawsze organ stosujący tę normę. Przede wszystkim ustalenie i ocena stanu faktycznego, z którym norma prawna łączy skutki prawne, zależą od wielu czynników lokalnych i indywidualnych, w pewnej mierze nawet od subiektywnych właściwości oceniającego, których z góry przewidzieć nie można. Norma prawna z natury pozostawia pewien luz, który wypełniać musi organ państwowy stosujący normę. Luz ten wynika z faktu, że żadna norma prawna nie może zupełnie wyczerpująco określać przyszłych przypadków konkretnych, jakie organ państwowy będzie rozstrzygać, nie może określać wszystkich warunków i okoliczności, w jakich w każdej sytuacji faktycznej będzie stosowane prawo. Norma prawna musi operować tylko typowymi i schematycznymi sytuacjami.

Aktualnie w orzecznictwie podkreśla się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są nawet dalej idące niż w odniesieniu do decyzji związanej. Działając na podstawie normy uznaniowej, organ administracji może wprawdzie korzystać z pewnego luzu decyzyjnego, ale jego decyzja nie może nosić cech dowolności (zob. m.in. wyrok NSA z 17.03.2010 r., II GSK 491/09, LEX nr 596874). Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są zatem większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego niż w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania (por. np. wyroki NSA: z 22.10.1981 r., I SA 2147/81, ONSA 1981/2, poz. 104; z 1.02.1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982/1, poz. 13; z 1.08.1984 r., II SA 675/84, ONSA 1984/2, poz. 66; z 8.09.1998 r., IV SA 893/97, LEX nr 45905; z 23.10.1998 r., I SA/Ka 225/97, LEX nr 35556; wyroki WSA w Warszawie: z 24.11.2005 r., III SA/Wa 2293/05, LEX nr 192526; z 3.03.2006 r., III SA/Wa 3267/05, LEX nr 882154; z 13.12.2007 r., V SA/Wa 1991/07, LEX nr 484910). Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, by nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać m.in., że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok WSA w Lublinie z 24.11.2011 r., II SA/Lu 636/11, LEX nr 1152937; wyrok WSA w Szczecinie z 3.11.2010 r., I SA/Sz 687/10, LEX nr 750459; wyroki NSA: z 15.12.2009 r., I OSK 649/09, LEX nr 582485; z 8.05.1998 r., I SA/Lu 380/97, LEX nr 32785; z 7.01.2003 r., I SA 1320/01, LEX nr 137809).

Uznanie administracyjne ograniczone jest jednak przez samego ustawodawcę normami o charakterze zasad ogólnych, nakładającymi na organy administracji obowiązek postępowania w sposób nimi wyznaczony. W orzecznictwie SN i NSA duże znaczenie przypisuje się roli zasad postępowania wyrażonych w art. 6–16 w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia wszystkich decyzji, w tym i decyzji uznaniowych. Sądy odwołują się także do zasad konstytucyjnych, zasad moralnych, zdrowego rozsądku i przyzwoitego postępowania. Te czynniki, choćby nawet nie były wskazane w treści normy materialnej, która jest podstawą rozstrzygnięcia, ograniczają swobodę organów administracji co do sposobu prowadzenia postępowania i orzekania (por. wyrok SN z 28.11.1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992/7, poz. 150, w odniesieniu do zasad konstytucyjnych; wyrok NSA z 16.11.1990 r., SA/Wr 523/90, ONSA 1990/2–3, poz. 65: "Rzeczą organów administracji jest załatwianie spraw indywidualnych nie tylko zgodnie z literalnie traktowanym brzmieniem stosowanego przepisu prawa, ale nadto racjonalnie i z uwzględnieniem zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Szczególnie naganne jest nadużycie określonego przepisu dla osiągnięcia celów innych niż te, którym służyć powinny w świetle prawidłowej wykładni (detournement de pouvoir)"; wyrok NSA z 10.08.1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983/2, poz. 64: "Przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy"; wyrok NSA z 10.07.1987 r., IV SA 337/87, ONSA 1987/2, poz. 57: "Wyliczenie w ustawie przesłanek, przy istnieniu których należy lub można odmówić żądanego uprawnienia, oznacza, że we wszystkich innych wypadkach uprawnienia należy wydać, natomiast odmowa wydania żądanego uprawnienia z określonych wyżej przyczyn musi być obiektywnie i przekonująco uzasadniona i wykazana"; wyrok NSA z 9.11.1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987/2, poz. 79: "Uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działa w dobrej wierze i w zaufaniu do treści decyzji").

W przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu. Powyższe dotyczyć musi jednak materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343).

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że orzekając w oparciu o powołany wyżej przepis art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r., organ miał obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie, a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje bowiem organ nie tylko, jak wskazano wyżej, do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem, czy w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, w tym czy w wyczerpujący sposób zebrano materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonano jego wszechstronnej oceny w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie nie sprostał jednak powyższym obowiązkom, a wydanie zaskarżonej decyzji jeśli nie pochopne, to było co najmniej przedwczesne. Dlatego też, skargi skarżących zasługują na uwzględnienie, bowiem organ - pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku - nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe oznacza zaś dowolność działania organu i przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Jako trafny należy uznać zarzut skarżącej Gminy [...], że organ wydając przedmiotową decyzję nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, odwołując się tylko do stanowiska Wojewody oraz [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 kpa. Organ nie przeanalizował działań podejmowanych przez odwołanego dyrektora w kontekście opóźnień, ich przyczyn, zmian terminów realizacyjnych. Poza oceną organu pozostał fakt, iż podmiotem wykonawczym w sprawie powstania szpitala tymczasowego był [...] sp. z oo. i poza oceną pozostają działania tego podmiotu.

Należy też zauważyć, że organ wydając decyzję nie był w żadnym stopniu zainteresowany stanowiskiem dyrektora P. oraz Gminy Miasta [...] jako organu nadzorczego [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...], co narusza przepis art. 10 kpa oraz zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 77 § 1 i art.80 k.p.a.

Z tych względów w ocenie Sądu orzeczenie zostało z uchybieniem procedury, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę art. 145 § 1pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

O kosztach postepowania sąd orzekł biorąc za podstawę art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość kosztów dla skarżącego P. złożył się uiszczony wpis, a kosztów Gminy Miasta [...] - wpis sądowy oraz koszty wynagrodzenia pełnomocnika § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( DZ.U z 2015 roku, poz. 256 ze zm.).