Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Przedmiotem skargi J. C. jest uchwała Rady Miejskiej w K. z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi K.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach sprawy.

W punkcie piątym porządku obrad sesji Rady Miejskiej w K. w dniu [...] lipca 2021 r. znalazło się przedstawienie Raportu o stanie Gminy K. za 2020 r., debata nad Raportem oraz podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi K. votum zaufania. W trakcie sesji, po otwarciu ww. punktu obrad, Przewodniczący Rady poinformował, że Raport został przedstawiony na posiedzeniu Komisji. Następnie otworzył debatę nad Raportem. W jej trakcie nie zgłoszono pytań ani uwag ze strony Rady. W związku z tym Przewodniczący Rady przedstawił projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi K. votum zaufania. W zarządzonym głosowaniu jawnym głosowało 14 radnych, spośród których "za" głosowało 6, "wstrzymało się od głosu" – 7, "przeciw" głosował jeden radny. Wobec niepodjęcia uchwały bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, wymagającą 8 głosów, Przewodniczący Rady poinformował, że votum zaufania nie zostało udzielone.

Skarżący przed tutejszym sądem zakwestionował nieudzielenie votum zaufania i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w całości. Zarzucił naruszenie art. 28aa ust. 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) przez faktyczne odstąpienie od przeprowadzenia debaty w części dotyczącej wypowiedzi radnych oraz naruszenie art. 28aa ust. 9 u.s.g. przez odstąpienie od uzasadnienia uchwały. Interes prawny do zaskarżenia uchwały wywiódł z faktu piastowania funkcji Burmistrza K. oraz ze skutków prawnych, jakie wywołuje nieudzielenie votum zaufania, tj. możliwości podjęcia przez Radę Miejską w K. uchwały co do przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza. W ocenie skarżącego, debata nad Raportem o stanie gminy miała charakter iluzoryczny, nie zabierali w niej głosu ani radni, ani mieszkańcy gminy. W konsekwencji nie można również uznać za prawidłową procedury głosowania nad votum zaufania. Zdaniem skarżącego, głosowanie nad votum zaufania nie ma charakteru wyłącznie politycznego, ale powinno być powiązane z debatą nad raportem. W przeciwnym razie doszłoby do stworzenia możliwości weryfikacji mandatu wyborczego w oparciu o arbitralne przesłanki (polityczne strategie bądź personalne powody). Czyniłoby to instytucję votum zaufania pozbawioną sensu. Wskazał również jako istotną wadę uchwały – brak jej uzasadnienia, bowiem powodów nieudzielenia votum zaufania nie sposób odkodować z protokołu sesji Rady. Uniemożliwia to poznanie motywów negatywnej oceny działalności organu wykonawczego za rok 2020.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej uwzględnienie i przychyliła się w całości do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skargi.

Podczas rozprawy w dniu 9 grudnia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że komisja rewizyjna i regionalna izba obrachunkowa wyraziły pozytywną opinii odnośnie uchwały w sprawie wykonania budżetu. Uzasadnienie uchwały w sprawie votum zaufania powinien sporządzeń Przewodniczący Rady Miejskiej. Nie może stanowić takiego uzasadnienia informacja sporządzona przez Przewodniczącego w dniu [...] lipca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Analiza przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., wskazuje że udzielenie bądź nieudzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania jest ściśle powiązane z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy.

Zgodnie z art. 28aa ust. 1 i 2 u.s.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek przedstawić co roku raport o stanie gminy do 31 maja; raport ma stanowić podsumowanie działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, w szczególności przedstawić realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Stosownie do treści art. 28aa ust. 4 u.s.g., obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport, co powinno się odbyć na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności i nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Wedle brzmienia kolejnych fragmentów przepisu art. 28aa u.s.g., radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5), ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć (ust. 6). Nadto, rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, iż ustawodawca jednoznacznie sformułował obowiązek rady gminy odnośnie rozpatrzenia raportu o stanie gminy oraz obowiązek podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wotum zaufania "z tego tytułu" (czyli z tytułu rozpatrzenia raportu, art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.). Oznacza to powiązanie uchwały w sprawie wotum z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (vide np. wyrok w sprawie II SA/Sz 669/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tych okolicznościach powstają dwa zagadnienia, aktualne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tzn. zagadnienie odbycia debaty nad raportem oraz zagadnienie sporządzenia uzasadnienia uchwały.

W rozpoznawanym przypadku, podczas sesji Rady Miejskiej w dniu 14 lipca 2021 r., pomimo wywołania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej porządku obrad polegającego na debacie nad Raportem o stanie gminy (przedłożonym przez Burmistrza w maju 2021 r.), nikt nie zabrał głosu, tzn. nie uczynili tego obecni radni ani mieszkańcy gminy. Debata nad raportem została więc "wywołana", tyle że nie odbyła się pod względem merytorycznym z braku chętnych do zabrania głosu w dyskusji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 600/20, nie można w takiej sytuacji mówić o braku debaty nad raportem. Przeprowadzenie debaty na raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia (oprócz ww. wyroku NSA, por. także wyrok w sprawie II SA/Rz 1064/20). Innymi słowy, obowiązek przeprowadzenia debaty nad raportem nie musi być równoznaczny z zabraniem głosu przez wszystkich, bądź określoną część – większość – radnych.

Konkluzja powyższa wynika z analizy regulacji dotyczących obowiązków radnego. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 u.s.g., radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Radny jest więc zobowiązany do czynnego udziału w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej strony, nie istnieją środki przymusu (sankcje) na wypadek niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady przez referendum (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Jak wskazał WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 669/20, a pogląd ten sąd w sprawie niniejszej podziela, udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.

W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad Raportem Burmistrza nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Nie jest to powód do wywiedzenia, iż uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania (bądź sytuacja nieudzielenia votum zaufania z uwagi na brak bezwzględnej większości) była z tego powodu niezgodna z prawem.

Natomiast zasadny jest zarzut niesporządzenia uzasadnienia uchwały.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g., po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy (w rozpoznawanym przypadku Rada Miejska) przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi (Burmistrzowi) wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

Z treści protokołu sesji Rady Miejskiej w K. wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem Burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło 14 radnych na 15 w składzie Rady. Oddano 14 głosów ważnych, 6 głosów "za" udzieleniem votum i 7 głosów "przeciw". Zabrakło więc bezwzględnej większości głosów za jednym bądź drugim stanowiskiem. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu votum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu votum zaufania. Skutki bowiem nieuzyskania bezwzględnej większości w przypadku głosowania nad votum zaufania po debacie nad raportem wynikają wprost z treści art. 28aa ust. 9 zdanie ostatnie u.s.g.

Zdaniem sądu, powyżej opisane ustawowe skutki nieuzyskania bezwzględnej większości w głosowaniu nad votum zaufania, a także brak debaty nad raportem, nie zwalniają jednak organu stanowiącego od konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwały "wynikowej". Obowiązek sporządzenia motywów uchwały należy wyprowadzić zarówno z zasad ogólnych jak i szczególnych regulacji u.s.g.

Przede wszystkim "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie". Mimo wiec nawet niesformułowania w przepisach u.s.g. obowiązku uzasadnienia uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie sposób uznać aby rada gminy, realizując tę kompetencję, była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego (vide wyrok w sprawie II SA/Ol 785/19 oraz powołana tam literatura).

Odwołując się zaś do regulacji szczegółowych u.s.g. podkreślić wypada, że skoro votum zaufania dotyczy całokształtu działalności organu wykonawczego w roku poprzednim, to w procesie jego udzielania niezbędna jest ocena tej działalności. Daleko idące konsekwencje nieudzielenia votum zaufania powodują, że uchwała o takich skutkach powinna stanowić efekt wszechstronnej i starannej analizy, w tym treści raportu. Zasadniczy motyw nieudzielenia votum zaufania musi być możliwy do ustalenia. Jego brak uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i nie pozwala odkodować motywów, jakimi rada się kierowała. Uzasadnienie uchwały, w szczególności uchwały o skutkach nieudzielenia votum zaufania, pełni więc określone cele. Dlatego "brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności" (vide wyroki w sprawach I OSK 240/13, I OSK 1348/17).

Tymczasem w aktach sprawy niniejszej znajduje się wyłącznie protokół sesji, projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi K. votum zaufania oraz zestawienie wyników głosowania. Brak jest uzasadnienia uchwały. Jednocześnie okoliczność braku uchwały o treści nieudzielającej votum zaufania w wersji "papierowej" (istnieje głosowany projekt uchwały pozytywnej) nie oznacza po pierwsze, braku jej podjęcia (vide art. 28aa ust. 9 u.s.g.) oraz po drugie, zwolnienia z obowiązku sporządzenia motywów nieudzielenia votum zaufania. Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna. Także substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem ani nawet zapis audio z tego posiedzenia. Uzasadnieniem takiej uchwały nie może być również notatka/informacja sporządzona przez Przewodniczącego Rady Miejskiej opisująca przebieg sesji i przebieg głosowania (w sprawie niniejszej datowana na [...] lipca 2021 r., k. 7). Uzasadnienie uchwały w sprawie votum zaufania powinno bowiem umożliwiać poznanie rzeczywistego motywu jej podjęcia bądź niepodjęcia, skoro votum zaufania dotyczy całokształtu działalności organu wykonawczego oraz jest rezultatem debaty nad podsumowaniem tej działalności, czyli raportem. Podkreślenia wymaga, że co prawda poza kompetencją sądu jest merytoryczna ocena stanowiska rady (wyrażonego w uzasadnieniu uchwały), a zatem sąd nie bada zasadności przyjętych przez radnych ocen, jednak sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem legalności. Oznacza to, że ma obowiązek sprawdzić, czy oceny działalności organu wykonawczego w ogóle dokonano. W sprawie niniejszej nie sposób mówić o dokonaniu oceny, skoro uzasadnienia uchwały nie sporządzono.

Zdaniem sądu, brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa.

Zaskarżona uchwała stanowi przedmiot kontroli sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność takiej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1); w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności (w całości bądź w części) zaskarżonej uchwały następuje w wyniku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu.

Z kolei podstawę zaskarżenia spornej uchwały stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że mowa jest w nim o naruszeniu subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Merytoryczne rozpoznanie oraz uwzględnienie przez sąd skargi wywiedzionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi więc być następstwem wykazania, że uchwała uchybia własnemu, indywidualnemu i realnemu interesowi prawnemu skarżącego, polegającemu na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy treścią (skutkami prawnymi uchwały) a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, a jednocześnie uchwała narusza obiektywny porządek prawny.

Zdaniem sądu, ziściły się przesłanki uznania, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego jest powiązane z istotnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego jest niewątpliwy z racji piastowania funkcji Burmistrza i skutków prawnych nieudzielenia votum zaufania wynikających z art. 28aa ust. 10 u.s.g. Nie zrealizowano natomiast zasady przekonywania (brak uzasadnienia uchwały), a skarżący nie mógł zapoznać się z argumentacją organu prowadzącą do nieudzielenia votum zaufania (w sytuacji pozytywnych ocen regionalnej izby obrachunkowej i komisji rewizyjnej odnośnie wykonania budżetu, co jest fragmentem, ale istotnym całokształtu działalności Burmistrza). W konsekwencji skutki uchwały należy ocenić jako arbitralne, przekraczające granice uznania administracyjnego. Sytuacja ta narusza więc nie tylko prawo skarżącego do poznania motywów rozstrzygnięcia (zasada przekonywania), ale też narusza obiektywny porządek prawny w postaci zasady legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zdaniem sądu, naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przejawia się w sprawie niniejszej w braku zrealizowania zasady jawności i transparentności uchwały, naruszeniu zasady przekonywania będącej jedną z podstaw aksjologicznych systemu prawa administracyjnego. To zaś stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że Rada Miejska w K., nie sporządzając uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.