Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1798/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w P. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. VI SA/Wa 1798/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Sąd I instancji przyjął następujący sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...]Prezes UOKiK nakazał A. Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w P. (dalej zobowiązana, spółka) wycofanie z obrotu zabawki [...], kod [...], niezgodnej z zasadniczymi wymaganiami określonymi w § 8 ust. 7 Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla zabawek (Dz. U. z 2011 r. Nr 83, poz. 454, z późn. zm.) oraz szczegółowymi wymaganiami określonymi w pkt 1.4.2, pkt 1.4.3 i pkt 1.5 ww. załącznika Nr 1 "Szczegółowe Wymagania Bezpieczeństwa" do ww. rozporządzenia oraz odkupienie ww. zabawki na żądanie osób, które faktycznie nią władają. Z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników wyrobu, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Przeprowadzona na zlecenie Prezesa UOKiK przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej kontrola wykonania obowiązku, określonego w decyzji Prezesa UOKiK z dnia [..] października 2014 r. [..] wykazała, iż zobowiązana nie wykonała ww. decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), Prezes UOKiK wystosował w dniu [...] stycznia 2015 r. do zobowiązanej upomnienie, w którym wezwał ją do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją w terminie 7 dni od otrzymania upomnienia, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną ciążącego na niej obowiązku wynikającego z decyzji Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2015 r., [...], pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes UOKiK przekazał organowi egzekucyjnemu - Wojewodzie [...] tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2015 r., [...] i złożył wniosek o wszczęcie egzekucji obowiązków wskazanych w ww. tytule wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski (organ egzekucyjny) nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 12000 zł, wskazując termin i sposób uiszczenia grzywny. Zobowiązana została pouczona zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., że przysługuje jej prawo zgłoszenia zarzutów oraz prawo wniesienia do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za pośrednictwem Wojewody [...], zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Do postanowienia dołączono tytuł wykonawczy [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. zobowiązana przesłała oświadczenia czterech odbiorców o nieposiadaniu na stanie magazynowym przedmiotowego wyrobu oraz trzy faktury korygujące, potwierdzające wycofanie wyrobu od odbiorców. Wraz z dowodami przedstawionymi w toku postępowania administracyjnego, nadal brakowało dowodów wycofania wyrobu od ośmiu odbiorców.

Zobowiązana w ww. piśmie wskazała ponadto, iż do siedmiu odbiorców skierowała po raz kolejny prośby o podanie stanu posiadania przedmiotowego wyrobu. Jeden z odbiorców zobowiązał się według zobowiązanej telefonicznie do przesłania oświadczenia o nieposiadaniu wyrobu w najbliższym czasie. Zobowiązana poinformowała również, iż do dnia wysłania pisma do Prezesa UOKiK żaden z jej odbiorców nie zgłosił się do niej w celu odkupienia od niego wycofywanej zabawki.

Po rozpoznaniu zażalenia, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]:

1) uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 12000 zł,

2) nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2014 r., [...], polegających na wycofaniu z obrotu zabawki [...], niezgodnej zasadniczymi wymaganiami określonymi w § 8 ust. 7 Ministra Gospodarki z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla zabawek (Dz. U. z 2011 r. Nr 83, poz. 454, z późn. zm.) oraz szczegółowymi wymaganiami określonymi w pkt 1.4.2, pkt 1.4.3 i pkt 1.5 załącznika Nr 1 "Szczegółowe Wymagania Bezpieczeństwa" do ww. rozporządzenia, oraz na odkupieniu przedmiotowej zabawki na żądanie osób, które faktycznie nią władają,

3) wezwał do uiszczenia grzywny w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia,

4) poinformował, że w wypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta,

5) wezwał do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., wystawionym przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego postanowienia z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązków w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości.

Prezes UOKiK wyjaśnił, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż zobowiązana do dnia wydania niniejszego postanowienia nie wypełniła obowiązków nałożonych na nią decyzją Prezesa UOKiK z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

Stwierdził, że z uwagi na uchybienia proceduralne, tj. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art.18 u.p.e.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 u.p.e.a., jakich dopuścił się organ egzekucyjny - Wojewoda [...] wydając postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., [...], postanowienie to należało uchylić w całości.

W ocenie Prezesa UOKiK zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie zawiera uzasadnienia dotyczącego ustalenia wysokości grzywny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, iż wysokość grzywny nakładanej przez organ nie może przekraczać w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Tak więc organ egzekucyjny wyznacza kwotę grzywny w ramach uznania administracyjnego bowiem w przepisach u.p.e.a. nie ma wyraźnych kryteriów określania wysokości grzywny, poza jej górną granicą. Zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny wymaga od organu przytoczenia w uzasadnieniu okoliczności faktycznych uzasadniających nałożenie grzywny w określonej wysokości.

Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ II instancji wskazał, że celem grzywny jest jedynie przymuszenie skarżącej do wykonania nałożonego na nią obowiązku i jest ona formą nacisku skłaniającą zobowiązanego do określonego zachowania.

Prezes UOKiK stwierdził, iż grzywna jest w przedmiotowej sprawie środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej.

Organ wyjaśnił, iż niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może uzasadniać złożenie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Prezes UOKiK, biorąc pod uwagę stan faktyczny, stan majątkowy zobowiązanej oraz zachowanie zobowiązanej po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, stwierdził, że grzywna w wysokości 2000 zł jest dostateczna do wywarcia nacisku na zobowiązaną, a nałożenie grzywny w takiej wysokości czyni zadość zasadzie celowości i skuteczności postępowania egzekucyjnego, zasadom ogólnym postępowania egzekucyjnego i odpowiednio stosowanym zasadom procedury administracyjnej.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżyła pkt 2 postanowienia Prezesa UOKiK z dnia [..] maja 2015 r. znak [...], w zakresie nakładającym grzywnę ponad kwotę 500 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA oddalił skargę w całości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał, że procedura nakładania grzywny uregulowana w art. 122 § 1 u.p.e.a. została przez organ zachowana. Stwierdził, że Prezes UOKiK słusznie przyjął, iż grzywna w kwocie 2000 zł nie jest nadmierna, a jej wysokość jest wystarczająca do wywarcia nacisku na skarżącą, zatem nie jest to wysokość wygórowana. Organ uzasadnił przy tym dlaczego nałożył grzywnę w tej wysokości, a także w jakim terminie skarżąca powinna wykonać nałożone obowiązki.

Sąd I instancji wskazał również, że nałożony na skarżącą obowiązek ma charakter niepieniężny i w przypadku jego niewykonania podlega egzekucji administracyjnej. Ustawodawca pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środka egzekucyjnego. Jego dobór ma na uwadze celowość, skuteczność, niezbędność i proporcjonalność po to, by przymusić zobowiązanego do wykonania zobowiązania, a nadto, by nie lekceważył tego obowiązku i prawa, bacząc, by stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego obowiązku. W ocenie Sądu, zostało to zrealizowane w rozpoznanej sprawie.

Zdaniem WSA organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Ponadto oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, a stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, nie zbadał wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. nie zbadał w ogóle sytuacji majątkowej skarżącej, co miało wpływ na wymiar nałożonej grzywny oraz nie wziął pod uwagę faktu, że skarżąca podjęła wszelkie możliwe czynności w celu wykonania nałożonego na nią uprzednio obowiązku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postanowieniu Prezesa UOKiK nie zostały w żaden sposób wyjaśnione okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącą grzywny w wysokości 2000 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ ustalając wysokość grzywny nałożonej na zobowiązaną nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanej takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na niej obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo przyjęto, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny nałożonej na skarżącą nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyznaczonych przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co w konsekwencji uzasadniało oddalenie skargi. Grzywna w wysokości 2.000 zł nie może być bowiem uznana za środek zbyt uciążliwy dla strony. Organ trafnie argumentował jej wysokość stwierdzając, że grzywna w tej wysokości będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie jej wysokość winna zmotywować zobowiązaną do realizacji nałożonego obowiązku. Należy podkreślić, że organ obniżając grzywnę uwzględnił czynności zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku czym odniósł się do argumentacji skarżącej i uwzględnił ją wymierzając grzywnę w takiej wysokości, mając na uwadze, że decyzja nie została wykonana. Wobec tego nałożenie grzywny było zasadne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ odwoławczy należycie uzasadnił swoje postanowienie. Ustalając wysokość nałożonej grzywny miał bowiem w polu widzenia szereg okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Po pierwsze, ustalił wysokość grzywny w dolnych granicach przysługującej możliwości. Zatem, organ administracji miał na uwadze zarówno sytuację faktyczną Spółki, jak również rodzaj zobowiązania, a także sytuację finansową zobowiązanej, o czym świadczy wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia.

Nie można natomiast z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanej. Tym bardziej, że może się ona uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na niej obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązaną nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanej.

Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. W konsekwencji zarzut uchybienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegający na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie okoliczności, w jakiej sytuacji majątkowej jest skarżąca należało uznać za bezzasadny.

Również za bezzasadny i gołosłowny należało uznać sformułowany drugi zarzut skargi kasacyjnej, albowiem organ wskazał jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając grzywnę w wysokości 2 000 zł., natomiast w skardze kasacyjnej nie zostały przedstawione żadne szczegóły tego zarzutu a jedynie ogólne stwierdzenia, które miały jedynie charakter polemiczny z prawidłowym postępowaniem organu odwoławczego i Sądu I instancji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z tym środek ten oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).

-----------------------

Sygn. akt II GSK 2239/16