III SA/Gl 653/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-27	
Data wpływu	2021-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 689/22	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2316; § 2 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 marca 2021 r. nr NS-EP.906.4.2021 w przedmiocie obowiązku odbycia kwarantanny 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] r. znak [...], 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K.J. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (dalej: PPIS, organ I instancji) z [...] r., nr [...], odmawiającej zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny po przekroczeniu w dniu 20 stycznia 2021 r. granicy Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 stycznia 2021 r. skarżący wraz z małoletnią córką N. powrócił do Polski, transportem zbiorowym, z pobytu turystycznego w D. Przekroczył granicę zewnętrzną państwa, w związku z czym, Państwowa Straż Graniczna nałożyła na skarżącego i jego córkę obowiązkową kwarantannę od dnia 21 stycznia do 30 stycznia 2021 r. W dniu 27 stycznia 2021 r. skarżący, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), zwrócił się do PPIS w T. z wnioskiem o zwolnienie go wraz z córką z obowiązkowej kwarantanny celem umożliwienia córce nauki w sposób stacjonarny.

Organ I instancji, w dniu 29 stycznia 2021 r. podtrzymał obowiązkową kwarantannę informując, że § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm., dalej: rozporządzenie) stanowiący wyjątek od obowiązkowej kwarantanny dotyczy uczniów pobierających naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. Wyjątek ten dotyczy sytuacji, w której podstawowym celem jest pobieranie nauki i kształcenie w Rzeczypospolitej Polskiej, a nie powrót do kraju po pobycie turystycznym.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia, strona zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia przez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie decyzji i jej zmianę poprzez nie nakładanie kwarantanny lub uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że na podstawie § 3 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia, nie podlega wraz z córką obowiązkowej kwarantannie, z której zwolnieni są uczniowie pobierający naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunowie, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. Podniosła, że z dniem 18 stycznia 2021 r., dzieci klas 1-3 powróciły do nauki stacjonarnej w szkołach, a bezpodstawnie nałożona kwarantanna uniemożliwia córce rozpoczęcie nauki.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uznając, że władcze stanowisko organu zawarte w piśmie z 29 stycznia 2021 r. należy traktować jak decyzję administracyjną.

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. nie nałożył na skarżącego i jego córkę, obowiązku odbywania kwarantanny. Obowiązek ten powstaje z mocy samego prawa, bowiem zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 z późn. zm.), w okresie do 28 lutego 2021 r. osoby przekraczające granicę zewnętrzną w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terenie RP były obowiązane odbyć, po przekroczeniu granicy obowiązkową kwarantannę trwającą 10 dni, licząc od dnia następnego po przekroczeniu granicy. Informacje dotyczące przekroczenia przez daną osobę granicy wprowadzane były do systemu teleinformatycznego przez Straż Graniczą. Tak też się stało w przypadku strony postępowania oraz jej córki. Straż Graniczna nałożyła obowiązek odbycia kwarantanny w stosunku do skarżącego wpisem nr [...], a na jego córkę wpisem nr [...].

Organ wyjaśnił, że przepisy ww. rozporządzenia dawały możliwość organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej zwolnienia łub skrócenia obowiązku kwarantanny na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia, ale jedynie w uzasadnionym przypadku. Z kolei, § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia zwalniał z mocy prawa z odbywania obowiązkowej kwarantanny uczniów pobierających naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunów, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki. Są to dwie odrębne od siebie regulacje prawne, które tworzą różne skutki prawne. Drugi z wymienionych przepisów wyłączał w ogóle stosowanie tego obowiązku wobec uczniów i ich opiekunów (niepodleganie obowiązkowej kwarantannie), natomiast pierwszy pozwalał na skrócenie bądź zwolnienie z tego obowiązku z uzasadnionego powodu. Strona we wniosku z 27 stycznia 2021 r. o zwolnienie z kwarantanny powołała się jedynie na uregulowanie wynikające z treści § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, nie podała żadnej innej przyczyny. Tak więc rozpoznanie tego wniosku sprowadzało się do zbadania uzasadnionego przypadku i skrócenia obowiązkowej kwarantanny o dwa lub jeden dzień, jeżeli byłoby to oczywiście uzasadnione.

Powodem skrócenia obowiązkowej kwarantanny przez PPIS w T. nie mogło być powoływanie się przez stronę postępowania jedynie na zwolnienie z tego obowiązku, które mogło nastąpić z mocy prawa, jeżeli strona spełniałaby ku temu przesłanki. Wiązałoby się to z kwestionowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności polegającej na nałożeniu obowiązku przez inny organ państwowy, a mianowicie Straż Graniczną. Przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. takich uprawnień, zdaniem organu II instancji, nie dawał. W kontekście tego przepisu uzasadniony przypadek, który przyjąć należy do skrócenia kwarantanny, nie jest tożsamy z ogólnym wyłączeniem tego obowiązku na podstawie § 3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. W stosunku do osoby, która nie podlega konkretnemu obowiązkowi z mocy prawa, nie można skrócić tego obowiązku. Natomiast czynności materialno-technicznej, o której mowa w skardze, mogła dokonać jedynie Straż Graniczna, która nałożyła ten obowiązek. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie nakładała na skarżącego obowiązku odbycia kwarantanny. Organ również nadmienił, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania prawa, ale nie są uprawnione do oceny, czy dany akt prawny jest zgodny z ustawą zasadniczą. Organ nie posiadał kompetencji do kwestionowania decyzji innego organu państwowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 77 § 1 kpa, poprzez nierozważnie całokształtu sprawy,

2. przepisów prawa materialnego, t.j,:

- art, 52 ust. 1-3 Konstytucji RP i art, 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 r, do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczenia terytorium RP bez podstawy ustawowej, a w konsekwencji także

- § 3 ust. 4 w zw. z § 3 pkt 2 ppkt 5) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r, w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem, z obowiązku odbywania kwarantanny po powrocie do kraju zwolnieniu są uczniowie pobierający naukę w Rzeczypospolitej Polskiej i ich opiekunowie, którzy przekraczają granicę wraz z uczniami w celu umożliwienia tej nauki.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest przekroczenie przez skarżącego wraz z małoletnią córką granicy państwowej w dniu 20 stycznia 2021 r. w związku z powrotem do Polski z D. z pobytu turystycznego oraz fakt nałożenia obowiązkowej kwarantanny od dnia 21 stycznia 2021 r. do 30 stycznia 2021 r.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2021 r.) osoba przekraczająca granicę w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, trwającą 10 dni od dnia następującego po przekroczeniu granicy. Obowiązek ten jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, decyzji administracyjnej nie wydaje się (ust. 3). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Istotnym jest, że kwarantanna, o której mowa w § 2 ust. 2 lit. b rozporządzenia nie jest tożsama z kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy.

Z kolei, § 3 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że państwowy inspektor sanitarny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu, w którym ma się odbyć obowiązkowa kwarantanna, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym lub inny upoważniony przez Głównego Inspektora Sanitarnego państwowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach decyduje o skróceniu lub zwolnieniu z obowiązku odbycia kwarantanny.

Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2016 r., sygn. I OSK 1744/14, (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) wskazał, że uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to aprobuje.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zobowiązany był ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że podstawę powstania obowiązku poddania się kwarantannie, stanowiły przepisy rozporządzenia. Wprawdzie przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są decyzje w przedmiocie zwolnienia z obowiązku kwarantanny, ale dla oceny ich legalności niezbędna jest ocena zgodności z prawem obowiązku poddania się kwarantannie w oparciu o powołany przepis rozporządzenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązane są na zasadach określonych w ustawie do poddania się kwarantannie. Natomiast art. 2 powołanej ustawy stanowi, że kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Należy przy tym wskazać, że ustawa jednoznacznie przewiduje obowiązek poddania się kwarantannie w przypadku, gdy osoba była narażona na chorobę zakaźną bądź miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym). Ustawa ponadto stanowi, że poddawanie osób obowiązkowej kwarantannie następuje na zasadach określonych w ustawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwarantanna określona w przepisach rozporządzenia rozszerza zakres zastosowania kwarantanny określony w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym na przypadki przekroczenia granicy państwowej. Równocześnie, należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust. 3). Zasadnie zatem wskazuje M. Florczak- Wątor, że ograniczenia wolności poruszania się nie mogą być wprowadzane aktem podustawowym (por. M. Florczak-Wątor, Komentarz do Konstytucji RP, (red.) P. Tuleja, LEX/el). Nałożenie obowiązku kwarantanny, który wiąże się z zakazem opuszczania miejsca pobytu, stanowi ograniczenie wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji.

Rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. zostało wydane z powołaniem się na delegację ustawową zawartą w art. 46a i art. 46b ust. 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i weszło w życie z dniem 28 grudnia 2020 r.

Delegacja ustawowa zawarta w art. 46a ww. ustawy upoważniała Radę Ministrów, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, do wydania rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów, określającego: zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego (pkt 1), rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2).

Zgodnie natomiast z art. 46 b ustawy, w ww. rozporządzeniu, można ustanowić na zagrożonym obszarze określone ograniczenia, zakazy i nakazy, a w tym obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

Należy przypomnieć, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 tego rozporządzenia). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Właśnie z uwagi na epidemię związaną z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym m.in. poprzez wprowadzenie - na podstawie art. 25 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) - cytowanego powyżej art. 46a oraz art. 46b (z dniem 8 marca 2020 r.).

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń.

Wymienione w dodanym do ustawy z 5 grudnia 2008 r., ww. art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie części ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z 18 kwietnia 2020 r. o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Sąd nie neguje, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności przemieszczania się, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności przemieszczania się. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać możliwość przemieszczania się (art. 52 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności przemieszczania się jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności przemieszczania się.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b ustawy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych.

Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika jednoznacznie, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy nie ma. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że samo nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie znajduje podstawę w treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się m.in. kwarantannie. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W art. 2 pkt 12 ustawy zdefiniowano pojęcie kwarantanny, która oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Uregulowania dotyczące poddawania tak określonych osób kwarantannie, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 wspomnianej ustawy nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy, w tym w szczególności nie mogą wprowadzać uregulowań odmiennych niż te, które przyjęto w ustawie.

Przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jednoznacznie wskazują na obowiązek poddania się kwarantannie tylko przez takie osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Objęcie takim obowiązkiem osób, które przekroczyły granicę państwa bez względu na to czy były narażone na chorobę lub miały kontakt ze wspomnianym źródłem czynnika chorobotwórczego pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jak również wykracza poza zakres wskazanej wyżej delegacji ustawowej.

Zauważyć należy, że na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 607), które obowiązywało od 7 kwietnia 2020 r do 26 lutego 2021 r. W § 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 6 kwietnia 2020 r. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny. Podobnie w obowiązującym od 26 lutego 2021 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. poz. 351) Minister w § 2 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2-5 oraz w § 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 3-6 wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny. Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej.

Zatem ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej.

Podsumowując, mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi reguluje materię ustawową. W szczególności § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz przemieszczania się po przekroczeniu granicy państwowej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się, to niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, odmowy zwolnienia z kwarantanny.

Nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art.46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych była ochrona zdrowia. Sąd wskazuje jednak na jednolite stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. II GSK 2050/21, dostępny w bazie CBOIS).

Wprowadzenie w drodze rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Szczecinie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; CBOIS), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym określa wyraźnie przesłanki i zasady odbywania kwarantanny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r., sygn. II GSK 427/21, wskazał, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, iż w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Do ograniczenia wolności może dojść także tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wolność poruszania się oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu na terytorium RP, wraz z prawem do swobodnego opuszczenia tego terytorium, niewątpliwie nawiązuje do prawnej ochrony wolności człowieka jako zasady ogólnej, wyrażonej wart. 31 ust. 1 Konstytucji RP, oraz prawa decydowania o życiu osobistym.

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że w dniu 20 stycznia 2021 r. nie dało się zrekonstruować normy nakazującej poddanie się kwarantannie wyłącznie w oparciu o fakt przekroczenia granicy państwowej w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.

Normy takiej nie można zrekonstruować z art. 34 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Powołany przepis art. 34 ust. 2 dotyczy obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Minister Zdrowia wydał w dniu 6 kwietnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 607 z późn. zm.; obecnie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021, Dz. U. z 2021 r. poz. 351), w którym wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących obowiązek powstania kwarantanny. Rozważając poddanie kwarantannie w oparciu o przepis ustawy ze względu na możliwość styczności skarżącego z osobami chorymi na Covid-19 w trakcie podróży, Sąd stwierdził, że odmienny tryb nakładania obowiązku kwarantanny przewidziany w ustawie (decyzja) i przewidziany w rozporządzeniu (bez jakiekolwiek aktu) potwierdza, że rozporządzenie nakłada obowiązek kwarantanny w sposób nieprzewidziany w ustawie.

W ocenie Sądu nie ma również możliwości uznania kwarantanny, o której mowa w przepisach rozporządzenia za inny środek przeciwdziałania epidemii (niż kwarantanna w rozumieniu przepisów ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym), ponieważ rozporządzenie wyraźnie odwołuje się do art. 34 ust. 2 ustawy, a nadto skoro przepisy powołują się tymi samymi pojęciami to bez wyraźnej woli prawodawcy w tym zakresie nie powinno się nadawać im innej treści. Podkreślić należy również, że rozporządzeniem Rada Ministrów wprowadziła daleko idące ograniczenia wolności przemieszczenia się, które mogą być ustanawiane tylko ustawą, a zatem § 2 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w ocenie Sądu jest niezgodny z art. 52 Konstytucji, a także art. 31 Konstytucji i art. 34 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu Rada Ministrów w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy wprowadziła obowiązek poddania się kwarantannie z powodów nieprzewidzianych przez ustawę (rozszerzyła jego zakres). W związku z faktem, że ustawa wyraźnie wskazuje, że poddanie się kwarantannie następuje na zasadach określonych w ustawie, oznacza to, że to ustawa powinna określać przesłanki do poddania temu obowiązkowi, a w rozporządzeniu mogą zostać uregulowane kwestie techniczne związane z jego realizacją. Rozporządzenie nie może tworzyć samodzielnej, nieprzewidzianej w ustawie, podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie, a także nie może tworzyć samodzielnej podstawy do ograniczenia wolności przemieszczania się ustanowionej w art. 52 Konstytucji.

W rezultacie, w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, brak podstaw do nałożenia w odniesieniu do skarżącego i jego córki obowiązku poddania się kwarantannie, a w rezultacie również do orzekania przez organy I i II instancji w przedmiocie zwolnienia z niej. Powyższe rozważania czynią zbytecznym odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę organy inspekcji sanitarnej uwzględnią, zgodnie z postanowieniami art. 153 p.p.s.a., przedstawioną powyżej ocenę prawną sprawy, podejmując stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) g w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).