Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/22 w sprawie ze skargi A.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 3 listopada 2021 r., znak SKO/4110/64/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 47/22, oddalił skargę A.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 3 listopada 2021 r., znak SKO/4110/64/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z 26 sierpnia 2021 r., nr WPP-PP.6724.2.9.2021.DS nakazującą A. i W.K. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, będącej ich własnością działki nr ewid. [...] (obręb [...]), położonej w m. C., która jest wykorzystywana do parkowania 5 samochodów ciężarowych i na której znajduje się zbiornik na paliwo o poj. 5000 l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.K. i W.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 21a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") i uznanie, że skarżący prowadzą na nieruchomości w C. przy ul. K. [...] bazę transportową (eksploatacyjną), co doprowadziło do uznania, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy skarżący na niezorganizowanej i nieutwardzonej części nieruchomości okazjonalnie parkują samochody ciężarowe, głównie w piątki, soboty i niedziele w godzinach wieczornych, a prowadzenie bazy transportowej (eksploatacyjnej) wymaga nie tylko spełnienia warunku posiadania miejsca będącego w dyspozycji przedsiębiorcy, ale przystosowania go do prowadzenia działalności transportowej w sposób zorganizowany i ciągły;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kompleksu zabudowy usługowo-mieszkaniowej "K." w C. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez rozszerzającą wykładnię przepisów dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy zagospodarowanie nieruchomości przez skarżących spełnia wymogi przeznaczenia podstawowego, tj. nieuciążliwych usług użyteczności publicznej.

2. Przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak objęcia z urzędu przez WSA w Warszawie kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce nr SKO/4110/64/2021 z 3 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z 26 sierpnia 2021 r., nr WPP-PP.6724.2.9.2021.DS. oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i wadliwe uznanie, że skarżący powinni zastosować się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce nr SKO/4110/64/2021 z 3 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z 26 sierpnia 2021 r., nr WPP-PP.6724.2.9.2021.DS wydaną z naruszeniem tej normy;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez uznanie, że skarżący prowadzą na nieruchomości w C. przy ul. K. [...] bazę transportową (eksploatacyjną), w sytuacji gdy nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce nr SKO/4110/64/2021 z 3 listopada 2021 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta C. z 26 sierpnia 2021 r., nr WPP-PP.6724.2.9.2021.DS oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 4 pkt 21a u.t.d.

Przepis ten zawiera ustawową definicję bazy eksploatacyjnej, przez którą należy rozumieć: "miejsce wyposażone w odpowiedni sprzęt techniczny i urządzenia techniczne umożliwiające prowadzenie działalności transportowej w sposób zorganizowany i ciągły, w skład której wchodzi co najmniej jeden z następujących elementów: miejsce postojowe, miejsce załadunku, rozładunku lub łączenia ładunków, miejsce konserwacji lub naprawy pojazdów".

Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zarówno organy administracji, jak i Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posługują się określeniem "baza transportowa", zaś Kolegium w zaskarżonej decyzji odwołuje się do brzmienia art. 4 pkt 21a u.t.d. Niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sednem niniejszej sprawy jest to, czy sposób zagospodarowania działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy, przeznaczenie podstawowe terenu przedmiotowej działki, to nieuciążliwe usługi użyteczności publicznej, zaś przeznaczenie uzupełniające, to budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Niezależnie więc od oceny tego, czy sposób zagospodarowania działki nr [...], polegający na usytuowaniu na niej zbiornika na paliwo o poj. 5000 l oraz wykorzystywaniu jej jako miejsc postojowych dla 5 samochodów ciężarowych, wypełnia, czy też nie wypełnia znamion definicji bazy eksploatacyjnej, zawartej w art. 4 pkt 21a u.t.d., nie powinno budzić wątpliwości, że wskazany wyżej sposób zagospodarowania nie odpowiada zagospodarowaniu określonemu w planie miejscowym. Nie można go bowiem zaliczyć do nieuciążliwych usług użyteczności publicznej, przez które zgodnie z § 2 pkt 8 planu miejscowego, należy rozumieć: "obiekty według definicji podanej w obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wykorzystanie terenu do parkowania samochodów ciężarowych posiada bowiem cechę uciążliwości (por. m.in. wyrok NSA z 29.10.2024 r., II OSK 131/22, LEX nr 3793567). Równocześnie należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku, że uciążliwość ta ma charakter obiektywny, a więc niezależny od otoczenia.

Z wyżej wskazanych powodów nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 8 planu miejscowego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez rozszerzającą wykładnię przepisów dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości, w sytuacji gdy zagospodarowanie nieruchomości – zdaniem skarżących kasacyjnie – spełnia wymogi przeznaczenia podstawowego, tj. nieuciążliwych usług użyteczności publicznej.

Ponadto, odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu należy wyjaśnić, że "wybór" przez organ jednego z dwóch alternatywnych rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (decyzja o wstrzymaniu użytkowania terenu i wyznaczenie terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – pkt 1 oraz decyzja o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania – pkt 2) zależy od tego, czy możliwe jest usanowanie zagospodarowania terenu, które nastąpiło bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bądź jak w przedmiotowej sprawie, wbrew ustaleniom planu miejscowego. W niniejszej sprawie wskazane powyżej przeznaczenie obszaru, w którym znajduje się działka nr [...] ustaleniami planu, obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane stanowisko, które w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zagospodarowanie terenu to szeroko rozumiany sposób jego wykorzystania, zaś podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. ma oceniana w każdym przypadku indywidualnie okoliczność funkcjonalnego przekształcenia terenu (por. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2018, s. 668, a także wyrok NSA z: 25.04.2018 r., II OSK 2763/17, LEX nr 2502455).

Mając na względzie wskazane wyżej stanowisko, należało uznać za trafną ocenę stanu faktycznego, dokonaną przez organy administracji oraz Sąd I instancji, z którego wynika, że na skutek usytuowania na działce nr [...] zbiornika na paliwo o pojemności 5000 l oraz wykorzystywania jej do parkowania samochodów ciężarowych, doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 in principio u.p.z.p.

Niezasadność zarzutu naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 8 planu miejscowego oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. sprawia, że nie mógł również odnieść zamierzonego skutku związany z nim merytorycznie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez brak objęcia z urzędu przez Sąd kontrolą decyzji Kolegium oraz brak dostrzeżenia z urzędu, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego – zdaniem skarżących kasacyjnie – naruszenia przez Kolegium art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na uznaniu, że skarżący prowadzą na nieruchomości w C. przy ul. K. [...] bazę transportową (eksploatacyjną).

Jak już bowiem wyżej wskazano powodem wydania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję ją poprzedzającą, była wykazana w toku postępowania administracyjnego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykorzystywaniu go do parkowania samochodów ciężarowych. To zaś czy zmiana ta polega, czy też nie, na prowadzeniu na działce nr [...] bazy transportowej (eksploatacyjnej), w rozumieniu art. 4 pkt 21a u.t.d., nie ma znaczenia w świetle art. 59 ust. 3 in principio u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.