Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. P.(P.) od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.372.2023.KC w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala sprzeciw.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z 17 sierpnia 2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał B. G. ( dalej jako właściciel) w terminie do 31 grudnia 2023 r. rozbiórkę docieplenia styropianem ściany zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w P. przy ul. [...] i wykonanie jej docieplenia wełną mineralną w celu doprowadzenia przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono usytuowanie przedmiotowego budynku jak również podane odległości rozbudowy od ogrodzenia przy granicy zachodniej. W następstwie poczynionych ustaleń wszczęto postępowanie w sprawie wykonanej niezgodnie z warunkami przeciwpożarowymi ściany zachodniej przedmiotowego budynku. W dalszej części uzasadnienia przybliżono treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Podkreślono, że prace remontowe budynku zostały przeprowadzone wówczas, gdy sąsiednia działka nie była zabudowana, a tym samym budynek oddalony od granicy w odległości mniejszej niż 3m powinien posiadać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Dodatkowo podkreślono, że w czasie projektowanej rozbudowy przedmiotowego budynku działka sąsiednia nie była działką budowlaną, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynikało jej przeznaczenie na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych i tereny zabudowy zagrodowej. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że przewidziany termin realizacji wskazanych prac jest realny i można te prace wykonać.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się właścicielka, która pismem z 5 września 2023 r. wyraziła niezadowolenie z jej treści. Wskazanej decyzji zarzuciła naruszenie art. art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z treścią art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego wynikające z tego, że mocą kwestionowanej decyzji nakazano jej wykonanie robót, które zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę [...] decyzją z 25 sierpnia 2016 r, bez wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Dodatkowo wnosząca odwołanie przedłożyła szereg dokumentów, które wskazują na to, że fałszerstwo dokumentów miało miejsce w trakcie realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. W motywach odwołania ponownie podkreślono, że rozbudowa przedmiotowego budynku została przeprowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem na pozwolenie na budowę 2016 r. W szczególności zwrócono uwagę na fakt, że postanowienia tej decyzji są wiążące i nie zostały zmienione lub uchylone żadną inną decyzją administracyjną. Na poparcie swojego stanowiska wnosząca odwołania przywołała stanowiska prezentowane w literaturze przedmiotu jak również odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W końcowej części odwołania odniesiono się do sytuacji związanej z budową budynku na sąsiedniej nieruchomości i na występujące wówczas nieprawidłowości, które obecnie przełożyły się na obowiązek nałożony na właścicielkę. Podkreślono, że wygenerowanie stanu niezgodnego z prawem w zakresie wymagań przeciwpożarowych nastąpiło bez jej winy i z tego powodu nie może ponosić negatywnych konsekwencji działań właścicielki sąsiedniej nieruchomości.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 13 lutego 2024 r. nr WINB.WOA.7721.372.2023.KC wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan faktyczny występujący w rozpoznawanej sprawie, a w szczególności przywołał wszystkie czynności procesowe podejmowane w sprawie przez wypowiadające się w niej organy administracji publicznej. W tej części decyzji organ odwoławczy wskazał na odległości poszczególnych elementów budynku od granicy działki, na której został posadowiony. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść przepisów prawa leżących u podstaw wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym zakresie organ ten zwrócił uwagę na to, że istotą postępowania prowadzonego w oparciu o postanowienia art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza postanowień decyzji Starosty [...] z 25 sierpnia 2016 r. jak również postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego terenu pozwoliła organowi odwoławczemu uznać, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym przywołana decyzja była prawidłowa i nie naruszała obowiązujących regulacji prawnych. W konsekwencji organ ten uznał, że skoro właścicielka nie dopuściła się naruszenia prawa to tym samym nie można na nią nakładać obowiązków wskazanych w kwestionowanej decyzji. W następstwie ponownie przeprowadzonych pomiarów na spornych nieruchomościach organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności grubości docieplenia zachodniej ściany budynku, a w szczególności czy narusza postanowienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz następstwa wynikające z zasady wyrażonej w art. 15 tego aktu, a następnie wskazał, że występujące wątpliwości nie można usunąć w ramach postępowania uzupełniającego, z tego też powodu podjęto wskazane powyżej rozstrzygnięcie.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 w związku z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wadliwą wykładnię i niesłuszne zastosowanie w tej sprawie, skutkujące uznaniem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia wobec błędnego wykonania obliczeń odległości ściany zachodniej badanego budynku od granicy poprzez dokonanie tych pomiarów od granicy ocieplonej ściany, a nie od muru bez ocieplenia. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 7 powyższego Kodeksu w związku z § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych oraz art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w związku z rozbudową budynku na działce 1 nie było konieczne uwzględnienie wymogów przewidzianych w przywołanych przepisach z uwagi na brak rzekomego braku posiadania cech działki budowlanej przez działkę sąsiednią, w sytuacji gdy działka ta posiadała cechy działki budowlanej. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego sprzeciwu. W uzasadnieniu tym odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko prezentowane w sprzeciwie.

W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie i przywołał analogiczne uzasadnienie do tego, które zamieścił w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika wyraża swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i sygnalizuje zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 w związku z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wadliwą wykładnię i niesłuszne zastosowanie w tej sprawie, skutkujące uznaniem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia wobec błędnego wykonania obliczeń odległości ściany zachodniej badanego budynku od granicy poprzez dokonanie tych pomiarów od granicy ocieplonej ściany, a nie od muru bez ocieplenia. W ocenie wnoszącej sprzeciw pomiary te dokonane zostały w sposób prawidłowy i nie wymagają uzupełnień. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 7 powyższego Kodeksu w związku z § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych oraz art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w związku z rozbudową budynku na działce 1 nie było konieczne uwzględnienie wymogów przewidzianych w przywołanych przepisach z uwagi na brak rzekomego braku posiadania cech działki budowlanej przez działkę sąsiednią, w sytuacji gdy działka ta posiadała cechy działki budowlanej. W konsekwencji w ocenie wnoszącej sprzeciw brak jest podstaw dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie w sposób wnikliwy i brak jest elementów, które wymagają uzupełnienia.

W kontekście tak sformułowanego sprzeciwu rozważyć należy, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na wstępie przyjdzie dostrzec, że przedmiotem postępowania jest kwestia związana z tym, czy ściana zachodnia budynku właścicielki znajduje się w odpowiedniej odległości od nieruchomości należącej do wnoszącej sprzeciw, czy też w tym zakresie występują nieprawidłowości. Podkreślenia przy tym wymaga, że budynek właścicielki został poddany rozbudowie zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę [...] decyzją z 25 sierpnia 2016 r,. Zaznaczyć należy, że w tym okresie dla tego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r.

W przywołanym stanie faktycznym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności tego, czy grubość docieplenia zachodniej ściany budynku narusza postanowienia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również podkreślił, że występujące wątpliwości nie można usunąć w ramach postępowania uzupełniającego i z tego też powodu podjęto wskazane powyżej rozstrzygnięcie. Analiza tego rozstrzygnięcia pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionego sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podkreślono, że dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania uzależnione będzie od wyników uzyskanych w następstwie przeprowadzonych badań odległości budynku właścicielki od granicy. Zaakcentować należy, że organ ten wyraźnie podkreślił, że w przypadku uzyskania wyników odpowiadających wymogom wynikającym z przepisów prawa zasadnym będzie umorzenie przedmiotowego postepowania. Dalsze prowadzenie tego postepowania zasadne będzie wyłącznie wówczas, gdy w następstwie poczynionych pomiarów okaże się, że odległości przewidziane przepisami prawa zostały naruszone. Dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zamieszczono wskazanie dla organu pierwszej instancji co do sposobu przeprowadzenia tych pomiarów, otóż przewidziano dwie drogi. Pierwsza z nich to wykonanie takich pomiarów we własnym zakresie, a w przypadku gdyby zakres i charakter tych pomiarów przekraczał możliwości pracowników organu pierwszej instancji należy skorzystać z opinii biegłego w tym zakresie. Nadto należy dostrzec, że dalsze czynności procesowe organu pierwszej instancji zależne będą od uzyskanych wyników przeprowadzonych pomiarów.

W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 w związku z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez wadliwą wykładnię i niesłuszne zastosowanie w tej sprawie, skutkujące uznaniem, że postępowanie przed organem pierwszej instancji wymaga uzupełnienia wobec błędnego wykonania obliczeń odległości ściany zachodniej badanego budynku od granicy poprzez dokonanie tych pomiarów od granicy ocieplonej ściany, a nie od muru bez ocieplenia. Zdaniem wnoszącej sprzeciw § 9 ust. 4 w sprawie tej nie ma zastosowania. W kontekście takiego stanowiska wnoszącej sprzeciw zasadnym jest przywołanie tego przepisu, otóż stanowi się w nim, że dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki. Równocześnie w sprzeciwie tym odwołano się do wyroku NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 188/19 i podniesiono, że zamieszczono w nim analogiczne stanowisko do prezentowanego w tym sprzeciwie. Stanowisko zaprezentowane w sprzeciwie nie może być uznane za prawidłowe, ponieważ pomija fakt, że zgodnie z zatwierdzonym projektem rozbudowy z 25 sierpnia 2016 r. przewidywano jedynie zdjęcie z zachodniej ściany budynku właścicielki warstwy termoizolacyjnej, a tym samym ściana ta pozostała niezmieniona. Tym samym skazania zamieszczone w kontrolowanej decyzji mają umocowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jak również w stanie prawnym.

Dodatkowo w rozpoznawanym sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 272 ust. 1 i 2 rozporządzenia o warunkach technicznych oraz art. 2 pkt. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą uznaniem, że w związku z rozbudową budynku na działce 1 nie było konieczne uwzględnienie wymogów przewidzianych w przywołanych przepisach z uwagi na brak rzekomego braku posiadania cech działki budowlanej przez działkę sąsiednią, w sytuacji gdy działka ta posiadała cechy działki budowlanej. Sformułowany powyżej zarzut, jak również argumentacja przemawiająca o jego zasadności jest w sprawie tej o tyle niezasadny, że odwołuje się on do przepisów wprowadzonych do porządku prawnego po dacie wydania decyzji z 25 sierpnia 2016 r. Okoliczność ta ma w tym zakresie kluczowe znaczenie, gdyż ocena posiadania cech działki budowlanej musi być brana pod uwagę przy uwzględnieniu stanu normatywnego obowiązującego w dniu wydania wskazanej powyżej decyzji. W Konsekwencji także i ten zarzut nie znajduje umocowania w przepisach prawa.

W stanie prawnym i faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić