Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2889/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2022 r. nr DPS-I.4133.10.2022.PB w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 maja 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 2889/22, oddalił skargę [...] sp. z o. o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2022 r. nr DPS-I.4133.10.2022.PB w przedmiocie kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

- naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięcie faktu, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez błędne ustalenie, że Skarżący podlega pod dyspozycję wskazaną w art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, brak uprzedniej, ponownej kontroli placówki wskazanej w decyzji Wojewody Mazowieckiego, Nr 108/2019 z dnia 07 sierpnia 2019 r. wskazującej na jej prowadzenie bez wymaganego zezwolenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia zasady zaufania, wskutek nieuwzględnienia okoliczności w postaci faktu, że przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały w dniu wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego, Nr 108/2019 z dnia 07 sierpnia 2019 r., zatem decyzja ta nie mogła stanowić podstawy wszczęcia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, iż organ wydał rozstrzygnięcia bez oparcia się na całokształcie materiału dowodowego i błędnym, sprzecznym z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ustaleniu, że kara orzeczona decyzją Wojewody Mazowieckiego, Nr 108/2019 z dnia 07 sierpnia 2019 r. mogła stanowić podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary przewidzianej w art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej bez ponownej kontroli tej pierwszej placówki;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu, który zupełnie zaniechał uzupełnienia postępowania dowodowego, tj. wyjaśnienia czy spełniona została hipoteza wskazana w 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej ;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na pominięciu faktu, iż organ nie uwzględnił odwołania Skarżącego, które zasługiwało w zupełności na uwzględnienie lub co najmniej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

- naruszeniu prawa materialnego, tj.:

1. art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu wskutek błędnego przyjęcia, że przepis ten może stanowić podstawę do nałożenia kary w oparciu o wcześniejszą decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody na inną placówkę, wydaną jeszcze przed wejściem w życie ww. przepisu; co skutkowało błędnym przyjęciem, że zachodzą przesłanki w nim wskazane bez uprzedniego, ponownego wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekłe chorym łub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody inną placówkę ( w tym wypadku placówkę wskazaną w decyzji Wojewody Mazowieckiego , nr 108/2019, z dnia 7 sierpnia 2019 r.).

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. jako że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona,

ewentualnie

- o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- o rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie,

- wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 września 2022 r. nr DPS-I.4133.10.2022.PB

- o zwrot poniesionych przez Spółkę kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono, iż z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić albowiem przepis stanowiący podstawę ww. decyzji nie powinien w ogóle zostać zastosowany w przedmiotowej sprawie. Niedopuszczalne jest naruszanie jednej z podstawowych zasad polskiego prawa, tj. zastosowanie nowego przepisu prawa z mocą wsteczną. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ustalił, że zaszły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. W związku z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych na wstępie, Sąd w ślad za organami obu instancji, bezzasadnie przyjął, że Skarżący podlega pod dyspozycję tegoż przepisu. Art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej został wprowadzony poprzez art. 1 pkt 24 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1690) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2020 r. Co więcej, zgodnie z art. 11 tej ustawy Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 67 ust. 4 oraz art. 69 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 67 ust. 4 oraz art. 69 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, jednak nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że zmieniły się nawet zasady postępowania dotyczącego uzyskania przedmiotowego zezwolenia. Ustawodawca świadomie i celowo zaznaczył w art. 12, że Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 11, pkt 12 lit. b i c, pkt 13-15, 20 i 24-26 oraz art. 5-9 i art. 11, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. - decyzja Nr 108/2019, na którą powołał się Minister Rodziny i Polityki Społecznej w zaskarżonej decyzji została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego jeszcze dnia 07 sierpnia 2019 r., zatem art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej w obecnym brzmieniu nie może znaleźć zastosowania w niniejszym przypadku. Celem wypełnienia hipotezy wskazanej w tym przepisie organ powinien uprzednio wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody obejmującą okres już po wejściu w życie art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, tj. po dniu 1 stycznia 2020 r. Organ był uprawniony nałożyć karę w związku z działaniem Placówki znajdującą się przy ul. [...] w S., co najwyżej na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ mógł też wszcząć nowe postępowanie administracyjne wraz z kolejną kontrolą, ale obejmujące placówkę znajdującą już się przy ul. [...] w S., a dopiero następnie, sięgnąć ewentualnie po rozwiązanie wskazane w art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej w związku z prowadzeniem "innej placówki", tj. placówki znajdującą się przy ul. [...] w S. Organ nie był uprawniony do nałożenia kary w związku z działalnością podmiotu w ramach "innej placówki". Organ, de facto postanowił pójść na skróty i posłużyć się decyzją, która została wydana pod obowiązywaniem ustawy w nieaktualnej już wersji, na siłę, bezpodstawnie wskazując ją za podstawę do zastosowania obecnego stanu prawnego, naruszając tym samym jedną z podstawowych zasad prawa polskiego lex retro non agit. Zdaniem Spółki byłoby niedopuszczalnym twierdzić, że na gruncie prawa karnego można skazać oskarżonego na podstawie kwalifikowanej, zaostrzonej odpowiedzialności karnej, wynikającej z zastosowania instytucji recydywy, w związku z wcześniejszym czynem, który miał miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu tejże instytucji jako takiej. Nie można też tracić z pola widzenia kluczowej dla polskiego porządku prawnego zasady prawa karnego, zgodnie z którą "Jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy" (art. 4 § 1 kodeksu karnego). Powyższe tym bardziej przemawiałoby za odmową zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej.

Według Strony nie sposób nie zauważyć, że brak tożsamości podmiotowej adresata normy zawartej w przepisach art. 130 ust. 2 oraz art. 130 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. W pierwszym przypadku kara wynika z niedopuszczalnej działalności danej placówki podlegającej kontroli, w drugim jest to kara nakładana wskutek kontroli dotyczącej już innej placówki ale prowadzonej przez ten sam podmiot w rozumieniu prawa cywilnego, nie "tę samą placówkę". Organ nie może iść na skróty i opierać kolejnej decyzji na podstawie kontroli przeprowadzonej jeszcze w czasie obowiązywania ustawy w starszej wersji. Karany jest ten sam podmiot ale w związku z działaniem innej placówki, która siłą rzeczy zachowuje pewną autonomię i może podlega bezpośredniemu nadzorowi zupełnie innych osób, w ramach zupełnie zrozumiałej struktury organizacyjnej "podmiotu". Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że podwyższona została wysokość samej grzywny przewidzianej według ustawy w jej nowym brzmieniu, zatem nawet gdyby przyjąć, że grzywna powinna zostać nałożona, to z uwzględnieniem kwoty obowiązującej w dniu wydania pierwszej decyzji, tj. w wysokości dwukrotności kwoty 20.000 zł, a nie 30.000 zł (tak nakazywałaby wykładnia celowościowa i systemowa ustawy zmieniającej).

Postanowieniem z 17 stycznia 2024 r. o sygn. akt I OSK 3004/23 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Spółka oparła zarzuty skargi kasacyjnej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Analiza tych zarzutów prowadzi wniosku, iż Spółka kwestionuje dokonane ustalenia faktyczne i ocenę, iż spełniona została hipoteza normy prawnej wyrażonej w art. 130 ust. 4a ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.".

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, kto po uprawomocnieniu się decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzi bez zezwolenia wojewody inną placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, podlega karze pieniężnej w wysokości 60 000 zł. W ocenie Spółki przepis ten, który został dodany do art. 130 u.p.s. z dniem 1 stycznia 2020 r. ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm.) nie może być stosowany, jeżeli do prawomocnego nałożeniu kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia wojewody innej placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku doszło przed wejściem w życie tego przepisu. Zdaniem Spółki organy naruszyły przepisy procedury administracyjnej, a Sąd I instancji zaaprobował to naruszenie , pomijając że pierwsza prawomocna kara za prowadzenie innej placówki tego typu przez Spółkę została nałożona decyzją z Wojewody Mazowieckiego 7 sierpnia 2019r. (utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 26 września 2019 r.) , wydaną przed datą wejścia w życie art. 130 ust. 4a u.p.s.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak sformułowanych zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 130 ust 4a u.p.s. Przepis art. 130 ust 4a u.p.s. wszedł w życie 1 stycznia 2020 r. Następnie nowelizacją która weszła w życie 30 maja 2021 r. (na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) określona w art. 130 ust. 4a u.p.s. kara została podwyższona z 40.000 do 60.000 złotych. Jak wynika z akt sprawy kontrolę prowadzonej przez Spółkę placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku przy ul. [...] w S. przeprowadzono w marcu 2022 – wówczas stwierdzono brak wymaganego zezwolenia wojewody na prowadzenie tego rodzaju placówki (protokół z kontroli doraźnej z 30 marca 2022 r.) Karę ustaloną w decyzji z 3 czerwca 2022 r. nie wymierzono za prowadzenie tej placówki (przy ul. [...] w S.) bez zezwolenia w okresie przed 1 stycznia 2020 r. Zatem nie została ona wymierzona za delikt administracyjny, który miał miejsce przed wejściem w życie przepisu art. 130 ust 4a u.p.s. - nie ma tym samym mowy o naruszeniu zasady lex retro non agit.

Ustawodawca w ustawie nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, ani w innych przepisach nie zawarł zastrzeżenia, iż art. 130 ust. 4a u.p.s. znajduje zastosowanie jedynie do sytuacji gdy prawomocna kara wymierzona za prowadzenie innej placówki bez stosownego zezwolenia (tu przy ul. [...] S.) została wymierzona po 1 stycznia 2020 r., stąd też przepis ten winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W czasie gdy doszło do niedopełnienia obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia na prowadzenie palcówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, mimo uprzedniego ukarania podmiotu prawomocną karą za prowadzenie tego samego rodzaju innej placówki, czyn ten stanowił naruszenie przepisów prawa obowiązujących w tym czasie i dawał podstawę do wymierzenia i nałożenia kary pieniężnej w podwyższonej wysokości.

Wbrew twierdzeniom Spółki kara nie została również nałożona w zbyt dużej wysokości. Zarówno w dacie stwierdzenia prowadzenia przedmiotowej placówki przy ul. [...] w S. jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 130 ust. 4a u.p.s. przewidywał wysokość kary pieniężnej na 60.000 zł. Wysokość kary jest określona jednoznacznie przez podanie konkretnej kwoty pieniężnej, a nie jako np. iloczyn czy ułamek kwot kar wymierzanych na podstawie art. 130 ust. 2 lub ust. 4 u.p.s.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji legalna działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, uwarunkowana jest uzyskaniem na nią zezwolenia wojewody, o czym przesądza art. 67 ust. 1 u.p.s. Takie rozwiązanie jest podyktowane z jednej strony koniecznością ochrony praw osób przybywających w tego rodzaju placówkach, z drugiej zaś strony, przejawem troski ustawodawcy o poziom świadczonych w nich usług. Sankcja w postaci kary pieniężnej jest skierowana do podmiotów, które dopuszczają się deliktu administracyjnego, godzącego w istocie w prawa osób, będących mieszkańcami placówek opiekuńczych. Celem unormowania zawartego w art. 130 ust. 4 i 4a u.p.s. jest doprowadzenie do stanu, gdy podmiot uprzednio ukarany, który nadal prowadzi działalność bez zezwolenia, poprzez zwiększony wymiar kary, zaprzestanie nielegalnego prowadzenia danej lub innej placówki tego samego typu. Uzyskanie pozwolenia na prowadzenie placówki opiekuńczej jest ściśle związane z koniecznością zagwarantowania osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku godnych i bezpiecznych warunków życia. I to właśnie te względy, a nie ochrona interesów prowadzących placówki opiekuńcze, wyznaczają zakres obowiązków wojewody, dla którego priorytetem powinno być zapewnienie pensjonariuszom placówek opiekuńczych odpowiedniego poziomu usług i bezpieczeństwa (por. wyrok NSA z 20 października 2023 r. o sygn. akt I OSK 2228/21 – dostępny na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego w sposób przedstawiony w zarzutach skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.