Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 lipca 2026 r. sprawy ze skargi D.L. na czynność Burmistrza Miasta C. w przedmiocie: odmowy umieszczenia na liście podnajemców lokalu mieszkalnego odrzucić skargę.

Pismem z 20 kwietnia 2026 r. D. L. wniósł, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Burmistrza Miasta C. polegającą na odmowie zakwalifikowania skarżącego do umieszczenia na liście podnajemców lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w C., wyrażoną w piśmie z dnia 16 grudnia 2025 r. podtrzymaną pismami z 31 grudnia 2025 r., 15 stycznia 2026 r. oraz 16 marca 2026 r.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że niniejsza skarga dotyczy sprawy o charakterze cywilno-prawnym, wobec czego powinna podlegać odrzuceniu. Podkreślił, że sprawa ta jest związana z procedurą wyłaniania osób, z którymi Gmina C. może zawrzeć umowę podnajmu lokalu mieszkalnego. Lokale te nie stanowią lokali pozostających własnością Gminy i nie są oddawane do używania w ramach władczego działania administracji publicznej, lecz są uprzednio wynajmowane przez Gminę od T sp. z o.o., a następnie podnajmowane osobom, które wykażą spełnienie warunków określonych w zarządzeniu Burmistrza Miasta C. z 4 sierpnia 2025 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu podnajmu lokali mieszkalnych przy ul. [...]. Zdaniem organu z samej konstrukcji tego stosunku prawnego wynika, że mamy do czynienia z relacją opartą na równorzędności stron i przyszłym stosunku obligacyjnym, a nie z rozstrzyganiem indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze aktu władczego. Organ podkreślił, że skarżący złożył wniosek o zawarcie umowy podnajmu lokalu, który został poddany ocenie według kryteriów i wymogów dokumentacyjnych przewidzianych w powołanym regulaminie. W wyniku tej oceny wniosek został rozpatrzony negatywnie, o czym skarżący został poinformowany pismem z 16 grudnia 2025 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia, jak wskazał organ, było niewykazanie przez skarżącego, w sposób wymagany regulaminem, spełnienia przesłanek warunkujących możliwość zawarcia umowy podnajmu.

Organ zwrócił też uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego lokale przeznaczone do podnajęcia w opisanym modelu nie wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 tej ustawy. Okoliczność ta, zdaniem organu, ma znaczenie dla kwalifikacji prawnej całej sprawy, gdyż przesądza o tym, że nie chodzi tu o przydział lokalu z zasobu publicznego wykonywany w ramach zadań administracji publicznej w formach właściwych dla prawa administracyjnego, lecz o ukształtowaniu stosunku o charakterze cywilnym, którego źródłem ma być umowa podnajmu. Na koniec organ podkreślił, że jego zdaniem przedmiotowa sprawa należy do sfery stosunków cywilnoprawnych i jako taka pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.")

Skarga jest niedopuszczalna.

Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1–9 p.p.s.a wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii (pkt 4b); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a ustawy p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tych sądów w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przy czym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w pkt 8 i 9 powołanego artykułu i dotyczy sytuacji, w których organy nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidulanych.

Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Zakres sądowej kontroli niniejszej skargi jest czynność Burmistrza Miasta C. w sprawie odmowy umieszczenia skarżącego na liście podnajemców lokalu mieszkalnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 725, dalej zwaną "ustawą o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ustawa ta nie zawiera natomiast podstaw prawnych umożliwiających załatwienie sprawy podnajmu lokalu mieszkalnego w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podnajem lokalu mieszkalnego następuje poprzez zawarcie umowy podnajmu lokalu, a zatem załatwiane jest w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09; z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09; z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 i z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10).

W niniejszej sprawie skarżący ubiegał się o zawarcie umowy podnajmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w regulaminie podnajmu lokali mieszkalnych przy ul. [...] w C., stanowiącym załącznik do zarządzenia Burmistrza Miasta C. nr [...] z 4 sierpnia 2025 r. Już z samej konstrukcji tego stosunku prawnego wynika, że jego źródłem miała być umowa cywilnoprawna, oparta na równorzędności stron, a nie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Złożony przez skarżącego wniosek podlegał ocenie według kryteriów i wymogów określonych w regulaminie, a odmowa zawarcia umowy była konsekwencją niespełnienia przez skarżącego przesłanek przewidzianych w tym regulaminie.

Podkreślenia wymaga ponadto, że lokale przeznaczone do podnajmu w opisanym modelu nie wchodzą w skład mieszkaniowego zasobu gminy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że czynność będąca przedmiotem skargi należy do sfery prawa cywilnego. Sam fakt, że stroną przyszłego stosunku prawnego miała być gmina, nie oznacza jeszcze, że działa ona jako organ administracji publicznej.

Dla oceny dopuszczalności skargi decydujące znaczenie ma charakter podejmowanej czynności. W niniejszej sprawie Burmistrz nie wykonywał kompetencji władczych, lecz podejmował czynności zmierzające do ewentualnego zawarcia umowy podnajmu lokalu. Tm samym nie doszło do wydania aktu ani podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W tej sytuacji sprawa objęta skargą pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a.