Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Barbara Adamiak Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniach 21 września 2006 r. i 4 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1149/04 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r. (VI SA/Wa 1149/04) oddalił skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi krajowej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy. W dniu 3 lipca 2003 r. J. i M. C. wystąpili do zarządcy drogi krajowej nr 4 z wnioskiem o udzielenie zgody na wykonanie zjazdu do działki nr 4314/3 położonej w [...], na której projektowana jest stacja paliw płynnych. Działka ta powstała jako jedna z kilku w wyniku podziału działki pierwotnej nr 414/1,natomiast podział działki pierwotnej został dokonany bez zasięgania opinii zarządcy drogi krajowej nr 4 w odniesieniu do możliwości obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonych działek z wym. Drogi krajowej. Droga nr 414/3 graniczy z jednej strony z działką nr 414/2 a z drugiej z działką nr 414/4, która w momencie wydania zaskarżonej decyzji stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego Fabryki M. Spółki Akcyjnej w upadłości z siedzibą w [...], a z dniem 14 sierpnia 2003 r. stała się przedmiotem użytkowania wieczystego J., W. i T. G.

Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] (nr [...]) wydał zgodę na wykonanie zjazdu publicznego do w/w działki, z zastrzeżeniem spełnienia kilku warunków, jeden z nich określał, że projektowany zjazd ma także obsługiwać sąsiednie nieruchomości nr 414/2 i nr 414/4.W związku z powyższym za strony postępowania zostali uznani także użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.

Nowi użytkownicy wieczyści działki nr 414/4 – J., W. i T. G. zaskarżyli tę decyzję a w dniu 9 września 2003 r. wystąpili z wnioskiem (wraz z właścicielem działki nr 414/2) o zawieszenie postępowania, do czasu wykonania drogi dojazdowej do przedmiotowych działek; wniosku tego nie poparli J. i M.C. a właściciel działki nr 414/2 anulował swój wniosek.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania, uznając wniosek za bezzasadny w istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto przed rozpoznaniem merytorycznym sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., rozpatrzył także wnioski zawarte w pismach pełnomocnika państwa G. i uznał, że :1/ wniosek o dopuszczenie państwa G. do postępowania w sprawie zjazdu do działki nr 414/3 jest bezprzedmiotowy bo osoby te już wstąpiły do postępowania i m.in. brały już udział w rozprawie administracyjnej jako strony; 2/ wniosek o wezwanie do udziału w charakterze strony Instytutu [...] w miejsce dotychczas występującej jako strona jednostki organizacyjnej - Zakładu Doświadczalnego [...] – jest bezzasadny gdyż brak jest przepisów stanowiących podstawę do wezwania określonego podmiotu do udziału w postępowaniu odwoławczym w miejsce dotychczasowej strony, a ponadto kwestia reprezentowania Instytutu jest jego wewnętrzną sprawą; 3/ wniosek o dopuszczenie jako dowodu decyzji z dnia 18 kwietnia 2000 r. nr [...] Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcyjnego Fabryki M. S.A. z siedzibą w [...], na działkach nr 414/3 i nr 414/4 w [...] wraz ze zjazdem z drogi krajowej nr 4 – jest bezzasadny, gdyż decyzja ta utraciła ważność z dniem 18 kwietnia 2001 r. i dotyczyła zamierzenia odmiennego niż zamierzenie inwestycyjne J. i M. C., miała być zrealizowana na terenie obu działek, których użytkownikiem był ten sam podmiot a kwestia obsługi komunikacyjnej została w ramach tego postępowania została rozwiązana postanowieniem Dyrektora Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] z dnia 15 kwietnia 2000 r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA, uchylił zaskarżona decyzje w części dotyczącej warunku sformułowanego w 4. zdaniu sentencji decyzji w brzmieniu "Projektowany zjazd obsługiwać ma także nieruchomości nr 414/2 i nr 414/4 wydzielonym układem komunikacyjnym po terenie działki nr 414/3 – co nie podlega uregulowaniu geodezyjno-prawnemu" i umorzył w tym zakresie postępowanie, z uwagi na to że ustanowienie takiego warunku w decyzji dotyczącej zjazdu do działki nr 414/3 wykraczało poza zakres wniosku J. i M. C., było dokonane bez podstawy prawnej i w tej części naruszało prawo.

W pozostałej części Generalny Dyrektor utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy do właściciela lub użytkownika przyległych do drogi gruntów, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. W ocenie organu w istniejącym stanie faktycznym i prawnym dopuszczalna jest bezpośrednia obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji na działce nr 414/3 w [...] z drogi krajowej nr 4 za pośrednictwem zjazdu publicznego, na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji i zgodnie z przedłożonym przez inwestorów projektem. Wykonanie zjazdu w miejscu wskazanym przez użytkowników wieczystych działki nr 414/3 nie będzie naruszać przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43,poz.430).

Zarzuty skarżących w odniesieniu do projektowanego zjazdu do nieruchomości panów C. nie dotyczą kwestii związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego, czy też z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w tym zjazdu z dróg), lecz sprowadzają się do zakwestionowania lokalizacji projektowanego zjazdu i do związanego z tym postulatu jego przesunięcia na granicę między działkami nr 414/3 i nr 414/4,ponadto państwo G. zarzucają, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji I instancji pozbawiło ich bezpośredniego zjazdu na działkę nr 414/4 .W związku z tym organ podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko zjazdu do działki nr 414/3 stanowiącej odrębną pod względem prawnym i geodezyjnym nieruchomość od działki nr 414/4 i nie rozstrzyga w sprawie zjazdów do działek sąsiednich. Zaskarżona decyzja zawierała jedynie warunek zobowiązujący w istocie panów C. do udostępnienia korzystania z projektowanego zjazdu użytkownikom sąsiednich nieruchomości, a więc do ustanowienia służebności drogowej dla użytkowników sąsiednich działek. Ustanowienie tego warunku, nie mającego podstawy prawnej w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, a motywowanego troską o zapobieganie powstawania kolejnych zjazdów do nowo wydzielonych nieruchomości, wiązało się z tym że w trakcie prowadzonego wcześniej postępowania w sprawie podziału działki pierwotnej nr 414/1 o pow. 13,73 ha, Wójt nie skontaktował się z zarządcą drogi krajowej nr 4 i w konsekwencji nie rozwiązał problemu obsługi komunikacyjnej nowo wydzielonych działek bezpośrednio z drogi krajowej nr 4. W świetle przepisów ustawy o drogach publicznych decydowanie o możliwości wykonania zjazdów z drogi publicznej do nieruchomości należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi publicznej, w tym wypadku zarządcy drogi krajowej nr 4.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołał się także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2003 r. (II SA 1118/01 niepubl.), gdzie stwierdzono m. in. że "Podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczność, że działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza automatycznie konieczności wybudowania z niej zjazdu. Budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów wynikających z prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi."

Zdaniem Organu, sprawa zjazdu do działki skarżących nr 414/4 może być rozstrzygnięta przez zarządcę drogi krajowej nr 4 wyłącznie w odrębnym postępowaniu, wszczętym na wniosek państwa G. Przesunięcie projektowanego zjazdu projektowanego do działki nr 414/3 panów J. i M. Ci. na granicę z działką nr 414/4 wymagałoby zgody użytkowników działki nr 414/3 a ci takiej zgody zdecydowanie odmówili. W piśmie z dnia 5 września 2003 r. J. i M. C. oświadczyli, że wyrażają zgodę na "nieodpłatne korzystanie z przejazdu przez działkę nr 414/3 do działek nr 414/4 i nr 414/2, zgodnie z zaprojektowaną drogą w projekcie zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 4 [...] wraz z pasem włączenia i wyłączenia do ruchu [...]" .Ponadto zadeklarowali, że" po uprawomocnieniu się decyzji na zjazd publiczny z dnia [...], zostanie ustanowiona notarialnie służebność przejazdu przez działkę nr 414/3 do działek nr 414/4 i 414/2 położonych w [...] zgodnie z projektem zjazdu publicznego w drogi krajowej nr 4 [...]".

Skargę na powyższą decyzje wniosła Sp. z o.o. E., będąca następcą prawnym państwa G. W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., wyjaśniając że taka lokalizacja zjazdu uniemożliwia w chwili obecnej uzyskanie pozwolenia na budowę zakładu produkcyjnego z uwagi na brak wykonania zjazdu do działki nr 414/4. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu następuje w drodze uznania administracyjnego a granice uznania wyznacza w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust.2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust.1 pkt 3 i § 113 ust.7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza słuszny interes strony, bo uniemożliwia budowę zjazdu do sąsiednich nieruchomości. W toku postępowania skarżący przedstawił projekt takiego rozwiązania zjazdu z drogi krajowej, ażeby uzgodniona lokalizacja, respektująca słuszne interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości mogła przyczynić się do ich gospodarczego wykorzystania.

Skarżąca Spółka zwróciła się do Generalnego Dyrektora o wydanie zgody na wykonanie zjazdu do nieruchomości stanowiącej jej własność, ale pismem z dnia 12 marca 2004 r. udzielenia takiej zgody odmówiono.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem skarżąca złożyła pismo procesowe, rozszerzające zarzuty skargi o naruszenie art. 8,77 § 1,107 § 3 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. a także podniosła, że zaskarżona decyzja narusza art. 14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że podstawę prawna wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu stanowi przepis art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Decyzja w tej sprawie wydawana jest w ramach uznania a zatem organ może, ale musi wyrazić zgody na wykonanie zjazdu. Organ nie może jednak działać w sposób dowolny, wydając decyzję w tym przedmiocie kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi w pow. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Droga krajowa nr 4 [...], z której ma być wykonany zjazd do działki nr 414/3, będącej w wieczystym użytkowaniu J. i M. C., należy do dróg klasy GP, tak więc zjazd może być wykonany tylko w sytuacji wyjątkowej, tylko wtedy gdy nie istnieje możliwość dojazdu do nieruchomości, brak też jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. W ocenie organu w stanie faktycznym i prawnym sprawy dopuszczalna jest bezpośrednia obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji na działce nr 414/3 w [...] z drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu publicznego na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji i zgodnie z przedłożonym projektem i przepisami pow. rozporządzenia.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uzasadnił decyzję. Sąd podniósł, że na dzień wydania decyzji skarżący w ogóle nie przeprowadzili postępowania zmierzającego do uzyskania zgody na wykonanie zjazdu na działkę nr 414/4, będącą przedmiotem użytkowania Spółki E. Pismo z dnia 12 marca 2004 r. odmawiające wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu na działkę nr 414/4 nie jest decyzją. Ponadto w ocenie Sądu organ administracji nie dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż w sposób dogłębny zbadał sprawę. Nie naruszył także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż właśnie w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, przeprowadził rozprawę administracyjną, która miała na celu ewentualne przesunięcie lokalizacji zjazdu. Nie został tez naruszony przepis art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy a zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Nie został naruszony także przepis art. 139 k.p.a. przez uchylenie jednego z warunków ustanowionych w decyzji, gdyż prawidłowo uznano, że decyzja w tym zakresie wykracza poza wniosek panów J. i M. C., inicjujący postępowanie w tej sprawie a to w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie prawa.

Sąd podniósł także, że państwo G., których następcą prawnym jest Spółka E. nie podważali zaskarżonej decyzji pod kątem bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr 4, a zarzuty dotyczyły jedynie lokalizacji projektowanego zjazdu z drogi i postulatu przesunięcia go na granicę między działkami 414/3 i 414/4, zarzucali także że projektowany zjazd pozbawia ich bezpośredniego zjazdu na działkę nr 414/4 gdy tymczasem nie otrzymali decyzji odmawiającej zgody na taki zjazd.

W ocenie Sądu nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia nin. sprawy postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] sygn. I Ns 332/04 z wniosku skarżącej o ustanowienie służebności gruntowej na rzecz działki 414/4, polegającej na prawie przejazdu północnym skrajem działki nr 414/3 do mającego powstać zjazdu z drogi krajowej nr 4. Postępowanie to zostało uruchomione po wydaniu zaskarżonej decyzji a Sąd Rejonowy będzie oceniał zgromadzony materiał dowodowy pod kątem potrzeby i możliwości ustanowienia takiej służebności.

Za niezasadny uznał także Sąd zarzut naruszenia art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zgodnie z uchwałą Nr XII/79/99 Rady Gminy [...] z dnia 29 listopada 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowe tereny przeznacza się na cele przemysłu i działalności produkcyjnej. Na działce nr 414/4 dopuszcza się lokalizację stacji paliw z pełna infrastrukturą oraz postanawia, że wjazd i wyjazd do drogi krajowej za pośrednictwem wspólnego układu komunikacyjnego wyłącznie dla relacji prawoskrętnych ...podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi krajowej nr 4 (§ 3 pkt 9b działka nr 414/1). Usytuowanie zjazdu z drogi krajowej nr 4 na działkę 414/3 powstałą w wyniku podziału działki nr 414/1 nie koliduje z postanowieniami planu.

Pełnomocnik Spółki z o.o. E. z siedzibą w [...], zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, alternatywnie zaś, o ile Sad uzna, ze nie było naruszeń postępowania – uchylenie wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie : 1/ naruszenie art. 29 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz.2086 ze zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust.2 pow. ustawy, miejsca lokalizacji zjazdu oraz – w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy wykładni tegoż artykułu zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu stron; 2/ naruszenie art. 14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 9 lit. b uchwały Nr XII/79/99 Rady Gminy [...] z dnia 29 listopada 1999 r. poprzez przyjęcie , że zaskarżona decyzja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz postanowień decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w skardze kasacyjnej wskazano: 1/naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przepisu dotyczącego nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron; 2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3/ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przepisu dotyczącego niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 4/ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przepisu dotyczącego niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym odmówił wiarygodności; 5/ naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przepisu postępowania dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się mimo, ze naruszała ona w sposób rażący prawa; 6/ naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 7/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 a także art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 3 pkt 9 lit. b uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ,poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia powołanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania: J. i M. C. wnosili o oddalenie skargi wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej. Ich zdaniem, niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu, podobnie organ administracji, który nawet badał akta sądowe postępowania o ustanowienie drogi koniecznej, w którym podstawową sprawą jest uregulowanie dojazdu do wszystkich działek. W oparciu o decyzję w sprawie zgody na wykonanie zjazdu, wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (została ona uchylona przez sąd I instancji i podlega ponownemu rozpoznaniu). Zarówno Sąd I instancji jak i organ administracji dokonały wnikliwej analizy akt postępowania i warunków projektu w świetle obowiązujących przepisów.

J. i M. C. podnieśli także, że wyrazili zgodę na wykonanie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad drogi serwisowej z wjazdem na wszystkie nieruchomości, dla której wjazdem będzie ustanowiony w tej lokalizacji zjazd na drogę z nieruchomości J. i M. C.

Konkludując, uczestnicy postępowania stwierdzali, że wszystkie przesłanki do ustanowienia zjazdu zostały spełnione a wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały naruszone.

Następnie złożyli w dniu 1 czerwca 2006 r. pismo procesowe do którego dołączyli wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzję Wojewody [...] nr 37/06 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesione zostały dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia, poprzez niewłaściwą wykładnię, art. 29 ust.2 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), mającą polegać na przyjęciu że organ administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego określania,w decyzji wydanej na podstawie powołanego artykułu, miejsca lokalizacji zjazdu .W myśl wskazanego przepisu "Zezwolenie na lokalizację zjazdu,... wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne." Przepis ten musi być interpretowany w kontekście innych przepisów pow. ustawy. Budowa albo przebudowa zjazdu należy przypadkach, gdy nie wiąże się to z budową lub przebudową drogi do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Podstawę ubiegania się o pozwolenie budowlane stanowi, wydawane w formie decyzji administracyjnej, zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Wskazanie w ust.2 art. 29 pow. ustawy, że w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne nie daje podstaw do twierdzenia, iż organy administracji nie są związane wnioskiem właściciela lub zarządcy w tym przedmiocie i że działają w tym zakresie w ramach uznania administracyjnego. Użyty w powołanym przepisie zwrot "określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne" wynika z przyznania zarządcy drogi władczej kompetencji do wydawania decyzji zezwalających na zjazd z drogi publicznej. Organ określa to miejsce, czyli władczo przesądza o usytuowaniu zjazdu i jego parametrach technicznych. Wskazane określenie nie może być interpretowane tak jakby wniosek strony nie miał znaczenia i organ mógł swobodnie, w ramach uznania, określać miejsce lokalizacji zjazdu. Jak wynika z art.29 ust.3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia jedynie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, ustanowione m.in. ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tylko niespełnienie warunków technicznych daje organowi administracji podstawę do odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu projektowaną przez wnioskodawcę. Zezwolenie na budowę zjazdu poprzedza pozwolenie na budowę a wydanie pozwolenia musi być dodatkowo poprzedzone uzgodnieniem projektu budowy z zarządcą drogi( po nowelizacji z 2005 r.). Organ administracji nie może wkraczać w uprawnienia inwestora w innych przypadkach niż przewidziane prawem a do takiej ingerencji doszłoby w sytuacji gdyby właściwy zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu nieuwzględniającą wniosku strony, mimo spełniania warunków technicznych . Skarga kasacyjna wiąże powyższy zarzut z kolejnym, dotyczącym naruszenia art.7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony interesu społecznego i słusznego interesu strony (a w tym przypadku innego właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych). Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają, jak już wskazano, organom administracji prawa do samodzielnego ustalania - niezależnie od wniosku strony -miejsca lokalizacji zjazdu. Tym samym nie można skutecznie podnosić zarzutu, że w postępowaniu uruchomionym wnioskiem właścicieli nieruchomości przyległej organ nie ustalił samodzielnie miejsca lokalizacji zjazdu czym naruszył zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron. Z akt wynika, że wnioskodawcy nie wyrażali zgody na inne usytuowanie zjazdu a jednocześnie jak wynika z akt sprawy - podjęli działania zmierzające do rozwiązania sytuacji m.in. poprzez podjęte rozmowy z zarządcą drogi w przedmiocie budowy drogi serwisowej , która obsługiwałaby właścicieli i użytkowników przylegających do niej nieruchomości (pismo z dnia 24 sierpnia 2005 r., pismo J. i M. Ciosków z dnia 8 września 2005 r., pismo GDDKiA z dnia 23 września 2005 r., porozumienie pomiędzy J. i M. C. a GDDKiA z dnia 30 września 2005 r.). Toczy się także postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogowej.

Nie można zarzucać zasadnie Sądowi, że w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentów wynikających z porównania rozwiązań z zakresu Prawa budowlanego i prawa o drogach publicznych, w sytuacji, gdy dokonana przez Sąd wykładnia wskazanego przepisu art. 29 ust.2 u.d.p. była prawidłowa.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i w związku z § 3 pkt 9 lit. b uchwały Nr XII/79/99 Rady Gminy [...] z dnia 29 listopada 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny , że wskazane przepisy nie zostały naruszone. Powołany przepis art. 14 ust.8 u.p.z.p. stanowi jedynie, że " plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego" a art. 40 ust. l u.s.g., że "na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy." Zdaniem skarżącej Spółki Sąd dokonał niewłaściwej wykładni powołanych przepisów uznając, że usytuowanie zjazdu z drogi krajowej nr 4 na działkę 414/3 powstałą z podziału działki 414/1 w niczym nie koliduje z powyższymi przepisami. Takie przekonanie Sądu w niczym nie podważa ani nie narusza treści art. 14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr 4 na działkę nr 414/3, będącą w użytkowaniu wieczystym J. i M. Ci., na przestrzeni lat 2003/2006 nastąpiły zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy, obejmujących także późniejsze decyzje i wyroki sądowe wynika, że kwestia zgodności projektowanego zjazdu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była wielokrotnie badana. Projektowany zjazd znajduje się na styku dwóch planów zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym późniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę (działka nr 430 obręb [...] jedn. ewid. [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. [...] - z wyłączeniem terenów objętych uchwałą Rady Gminy [...] nr XII/79/99 z dnia 29 listopada 1999 r.- zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr XIII/178 /2004 z dnia 1 października 2004 r. ( ustalenia dotyczące parametrów drogi krajowej nr 4 działka nr 430 obręb [...] jedn. ewid. [...] - § 21pkt 1,2,4,5,6). Na terenie obejmującym działkę nr 414/3 w [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony powołaną uchwałą nr XII/79/99,zawierający ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej działki nr 414/3 w [...]. Ustalenia w tym zakresie zawiera § 3 pkt 9b miejscowego planu z dnia 29 listopada 1999 r. a dokonana przez Sąd I instancji ocena, że projekt zjazdu jest zgodny z powołanym planem nie może być uznana za niezasadną.

Cztery z zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. dotyczą nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu stron,art.8 - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,art.77 § 1 - poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności. Zważywszy na niezasadność zarzutu naruszenia art. 29 ust.2 u.d.p. także zarzut nieuwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie jest zasadny także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 - w świetle akt sprawy, faktu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej był to zarzut niezasadny.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest obszerne, ale zawarte w nim ustalenia i wskazania, co do podstawy prawnej i przesłanek rozstrzygnięcia nie pozwalają uznać podniesionych w skardze, pod adresem organów administracji, zarzutów proceduralnych za mające wpływ na wynik sprawy i tym samych uzasadniających - poprzez ich nieuwzględnienie - zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Należy podzielić pogląd organu, uznany za zasadny przez Sąd I instancji, że zawarty w decyzji I instancji i uchylony zaskarżoną decyzją warunek mówiący, iż "projektowany zjazd obsługiwać ma także nieruchomość nr 414/2 i nr 414/4 wydzielonym układem komunikacyjnym po terenie działki nr 414/3" nie miał podstawy prawnej a tym samym rażąco naruszał prawo.

Także niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd rozważał zarzuty skargi. a na zakończenie, biorąc te rozważania pod uwagę, powołał przepis art. 151 P.p.s.a. Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny w sytuacji, gdy za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.