II SAB/Lu 79/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-18	
Data wpływu	2024-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jacek Czaja /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2639/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1079;  art. 48 ust.1; Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. L na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do rozpatrzenia wniosku F. L. z dnia 2 stycznia 2024 r. w zakresie żądania zawartego w punkcie 1, podpunkt drugi, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz F.L kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Fundacja [...] wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w związku z nierozpoznaniem w całości jej wniosku z 2 stycznia 2024r., złożonego za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej w trybie określonym w ustawie z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022r., poz. 902; dalej jako "u.d.i.p").

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotem żądania zawartego we wniosku z 2 stycznia 2024r. było udostępnienie następujących informacji:

1. Treści: a/ umowy zawartej ze Stowarzyszeniem "[...]" na organizację koncertów podczas uroczystości pod nazwą "[...]";

b/ umowy zawartej z G. Spółka Akcyjna "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]";

c/ zawartej z Klubem W. na organizację Dnia Otwartego w C. W. K..

2. Sprawozdania z realizacji umowy [...] ([...]).

3. Treści umów: [...], [...], [...], [...] ([...]).

Organ odniósł się do wniosku w piśmie z 16 stycznia 2024 r. i przekazał większość dokumentów, informując jednocześnie, że treść umowy zawartej z Galadom S. A. dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. "[...]", nie może być udostępniona, ponieważ stanowi załącznik do wniosku Gminy Lublin o dofinansowanie projektu, będącego obecnie na etapie oceny wniosku w ramach naboru nr [...] [...], Działanie 7.9 Zrównoważony rozwój dziedzictwa kulturowego (typ projektu la-c,2a-c,3,4,5,6,7,8), Priorytet VII Lepsza dostępność do usług społecznych i zdrowotnych Programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027.

Jako podstawę prawną odmowy organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2022r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. z 2022r., poz. 1079, dalej jako "ustawa wdrożeniowa"), z którego wynika, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p.

Skarżąca Fundacja [...] w złożonej skardze na bezczynność zakwestionowała stanowisko organu. W uzasadnieniu przedstawiono obszerne rozważania dotyczące prawa do informacji, podkreślając, że jest to jedno z podstawowych praw człowieka, o randze konstytucyjnej (art. 61 Konstytucji). Normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji winny być więc wykładane z poszanowaniem reguły in dubio pro libertate. Wskazano, że prawo do informacji jest gwarantowane również w ramach uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka stworzonego na gruncie prawa międzynarodowego. Jednym z takich przepisów jest art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, zgodnie z którym każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka - każdy ma prawo otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

Skarżąca podkreśliła, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, a zdaniem skarżącej, powołany przez Prezydenta Miasta Lublin przepis art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej narusza tak chronione prawo do informacji. Nie sposób przy tym wskazać innego dobra prawnego, dla którego ochrony niezbędne byłoby wprowadzenie przewidzianego w tym przepisie zakazu. W rezultacie ograniczenia wprowadzonego spornym przepisem, dokumentacja składana przez wnioskodawców jest całkowicie tajna, a proces naboru w istotny sposób wyłączony jest spod kontroli obywatelskiej.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem jej żądania nie był wniosek o dofinansowanie, lecz porozumienie stanowiące załącznik do takiego wniosku i w jej przekonaniu ograniczenie z art. 48 ust.1 ustawy wdrożeniowej nie powinno go obejmować. Stwierdzenie, że każdy, dowolny dokument załączony do wniosku o dofinansowanie jest wyłączony spod publicznej dostępności, jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa i stanowi nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa do informacji. Blankietowy zakaz udostępnienia dokumentów, bez względu na ich treść i charakter, nie może zostać uznany za konieczny i proporcjonalny.

Skarżąca Fundacja wyjaśniła, że jest organizacją pozarządową zajmującą się od 2012r. kontrolą społeczną; jej misją jest popularyzacja jawności i zasad dobrego rządzenia, celem zwiększania wpływu mieszkańców na samorząd lokalny. Realizując te zadania skarżąca dowiedziała się z rejestru umów, że 16 listopada 2023 r. pomiędzy Gminą Lublin a Spółką G. zostało zawarte "Porozumienie dot. udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. "[...]" opiewające na kwotę 20 tys. zł.

W związku z nieudostępnieniem tego porozumienia, Fundacja wniosła skargę na bezczynność, zarzucając Prezydentowi Miasta Lublin naruszenie przepisów art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 61 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Podniósł, że Fundacja [...] nie jest legitymowana do wniesienia skargi, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył K. K., wskazując swój adres mailowy: [...], nie zastrzegając, by składał w imieniu Fundacji [...], na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Skargę wniosła natomiast Fundacja [...], a więc inny podmiot, przy czym okoliczność, że złożył ją działający obecnie jako jej pełnomocnik K. K., nie jest równoznaczne z posiadaniem przez nią legitymacji skargowej. W związku z tym skarga, jako wniesiona przez podmiot nielegitymowany, powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, Prezydent przyznał, że prawo dostępu do informacji publicznej jest niewątpliwie prawem chronionym konstytucyjnie, jednak nie ma ono charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom po spełnieniu określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wymogów. Podkreślił, że rozstrzyganie ewentualnej kolizji ustawowych ograniczeń z treścią i istotą prawa nie należy do kompetencji podmiotu będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz jest zastrzeżone do kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do pomijania treści ustawowych regulacji, w tym obejmujących wyłączenia stosowania przepisów u.d.i.p. Skoro w rozpatrywanej sprawie nieudostępnienie spornej umowy (porozumienia) jest konsekwencją zastosowania przez organ obowiązującego przepisu prawa, a mianowicie art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, mieszczącego się w kategorii dopuszczalnych konstytucyjnie ograniczeń prawa do informacji, to bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie może stanowić przejawu błędnej interpretacji przepisu prawa sam fakt uznania, że w ramach obowiązującego porządku konstytucyjnego "dopuszczalne" jest jego zastosowanie.

Prezydent, powołując się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 7 września 2021r. (III OSK 1035/21, LEX nr 3225418), podniósł, że pomimo kategorycznego charakteru wyłączenia przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przyjmuje się regulacja ta spełnia przesłanki określone w Konstytucji. Jego celem jest ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu, a jego brak mógłby powodować dezorganizacją procesu wyboru projektów, zagrażać jego bezstronności, albo umożliwiać nieuczciwe praktyki polegające na powielaniu w ramach danego konkursu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Ograniczenie to służy więc realizacji takiej wartości, jak ochrona praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa. Służy ono nie tylko prawidłowości procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, ale także chroni dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie, zwłaszcza kosztowną i pracochłonną dokumentację w postaci wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami.

Wyłączenie ma charakter bezwzględny także w zakresie, w jakim dotyczy wszelkich "dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców". Ustawodawca nie różnicuje tych dokumentów i informacji pod kątem ich formy, postaci, a nawet treści. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika też jakiekolwiek uzasadnienie dla sugerowanego przez skarżącą Fundację stanowiska, że pod wskazanym powyżej pojęciem "dokumentów i informacji" należy rozumieć jedynie wniosek o dofinansowanie, podczas gdy załączniki do wniosku powinny być wyłączone spod zakresu wspomnianej regulacji. W związku z powyższym, choć dokumenty i informacje wymienione w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uznać należy za "informację publiczną w rozumieniu ustawy", a więc informację o sprawach publicznych, to w ocenie organu nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W konsekwencji tychże dokumentów i informacji nie dotyczy także art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co oznacza, że nie ma zastosowania także tryb odmowy udostępnienia informacji wymagający wydania decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przed dokonaniem kontroli merytorycznej - w wyżej określonych granicach - konieczne jest rozstrzygnięcie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. W pierwszej kolejności odnieść się więc należy do kwestii dopuszczalności skargi - w świetle przesłanek określonych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga wniesiona przez Fundację [...] jest dopuszczalna, a więc brak jest podstaw do jej odrzucenia i sprawa podlega merytorycznemu rozstrzygnięciu.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że sporny wniosek z 2 stycznia 2024r. został nadany za pośrednictwem środka komunikacji elektronicznej, w formie wiadomości tekstowej skierowanej do adresata określonego w tej wiadomości jako: "Informacja Publiczna" - informacjapubliczna@lublin.eu. Trafnie organ przyjął, że pomimo uproszczonej - od strony językowej i redakcyjnej - formy wniosku, nie ma wątpliwości, że został on skierowany do Prezydenta Miasta Lublin, który udzielił odpowiedzi na wniosek z 2 stycznia 2024r. Jakkolwiek więc Prezydent Miasta Lublin nie został wprost oznaczony we wniosku jako adresat, to wystarczające okazało się skierowanie wniosku na wyżej wskazany adres poczty elektronicznej, co trafnie uznał organ za przesłankę jego właściwości - w zakresie związanym z udzieleniem informacji publicznej. Z niezrozumiałych powodów organ ten nie zastosował podobnego zabiegu interpretacyjnego w zakresie oceny, czy Fundacja [...] może być uznana za uprawnioną do wniesienia skargi do sądu, jako podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej wnioskiem z 2 stycznia 2024r.

Zauważyć trzeba, że oznaczenia skarżącej Fundacji, jako wnioskodawcy, nie zawarto wprost w treści wiadomości skierowanej do organu. Jednakże już pobieżna analiza wniosku wskazuje, że pomimo umieszczenia w polu tekstowym wiadomości "nadawca" oznaczenia "[...]", to dane nadawcy mają oczywisty i niebudzący wątpliwości związek z Fundacją [...], nie zaś z K.. K., jako osobą fizyczną. Podmiot ten został bowiem dwukrotnie uwidoczniony w samej treści wniosku, bezpośrednio pod danymi kontaktowymi K. K., a ponadto wniosek został wysłany z konta pocztowego powiązanego z domeną internetową Fundacji [...]. Ustalenia, co do oczywistego powiązania organizacyjnego osoby nadawcy wniosku z Fundacją [...], są całkowicie zbieżne z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie procesowym Fundacji z 6 czerwca 2024r. (k. 36 akt sprawy). Wynika z nich bowiem, że wniosek został podpisany przez K. K. i pochodził z domeny skarżącej - ze skrzynki pocztowej należącej do Fundacji i używanej wyłącznie przez nią. Natomiast K. K. jest pracownikiem Fundacji i posiada pełnomocnictwo do działania w jej imieniu (k. 39 akt sprawy). W piśmie tym potwierdzono jednocześnie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodził od Fundacji, a nie od osoby fizycznej.

Z tych względów Sąd nie stwierdził, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności skargi, określona w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony, jako kierujący uprzednio żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie pozostaje więc odmowa udostępnienia treści dokumentu, określonego jako umowa zawarta z G. Spółka Akcyjna - "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]".

Jak wskazał organ, dokument ten stanowił załącznik do wniosku Gminy Lublin o dofinansowanie projektu tej Gminy, który to projekt znajdował się na etapie oceny projektów do dofinansowania z funduszy europejskich w ramach naboru nr FELU.07.09-IZ.00-002/23, Działania 7.9, Zrównoważony rozwój dziedzictwa kulturowego (typ projektu 1a-c,2a-c,3,4,5,6,7,8). Z tego powodu treść tego dokumentu nie podlegała udostępnieniu, co zdaniem organu, wynika z przepisu art. 48 § 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. 2022r, poz. 1079).

Zgodnie z tym przepisem, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców w trybie właściwym dla tej ustawy (ustawa wdrożeniowa) nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, wskazane wyłączenie w dostępie do informacji publicznej ma charakter kategoryczny i dotyczy wszystkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawcę, w tym załączników. Nie ma ono ram czasowych, co oznacza, że jest aktualne także po zakończeniu postępowania i po dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania.

Skarżąca Fundacja zakwestionowała przyjętą przez organ językową wykładnię art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wskazując, że tak kategoryczne ograniczenia dostępu do informacji publicznej godzą w podstawowe prawa i wolności obywatelskie chronione nie tylko konstytucyjnie (art. 61 ust. 1 Konstytucji), ale także aktami prawa międzynarodowego. Podkreśliła, że zasadą demokratycznego państwa prawa jest stosowanie ewentualnych ograniczeń tego prawa maksymalnie wąsko, a konstytucyjne prawo do informacji powinno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych i dokumentów. Zdaniem skarżącej, realizacja tego prawa może łączyć się niewielkim ograniczeniom, wyraźnie przewidzianym przez ustawę i odnoszącym się do zamkniętego katalogu, obejmującego m.in. ochronę bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego lub moralności publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Szeroko rozumiany zakaz z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie jest uzasadniony żadnym takim dobrem. W szczególności nie jest nim "ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu". W rezultacie przyjętej przez Prezydenta Miasta Lublin szerokiej wykładni spornego przepisu, dokumentacja składana przez wnioskodawców jest całkowicie tajna, a proces naboru w istotny sposób wyłączony spod kontroli obywatelskiej.

Przechodząc do oceny zastosowanej przez organ wykładni przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w przypadku tej normy prawnej prawidłowa wykładnia nie może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia jej znaczenia językowego, lecz wymaga uwzględniania rezultatu wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że skoro ustawodawca ograniczył konstytucyjnie ukształtowane prawo do informacji publicznej w drodze ustawy, to granice takiej regulacji ustawowej określa przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji, co organ stosujący prawo musi brać pod uwagę dokonując wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Norma prawna zawarta w art. 61 ust. 3 Konstytucji wymaga, zarówno od ustawodawcy - na etapie legislacyjnym, jak i od organów stosujących prawo, respektowania konstytucyjnie określonych warunków dopuszczalności ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Reguła ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni i stosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, czego nie dostrzegł Prezydent Miasta, ustalając treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wyłącznie na podstawie językowego znaczenia przepisu. W konsekwencji organ pominął inne metody wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i nie przeprowadził wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej w procesie odkodowania normy prawnej, pomimo konieczności uwzględnienia rezultatów tych metod wykładni dla potrzeby prawidłowego ustalenia treści analizowanej normy prawnej.

Podkreślić należy, że reguły systemowe wykładni mają istotne znaczenie w ramach ustaleń źródła rekonstrukcji normatywnej podstawy decyzji. Podzielić przy tym trzeba pogląd wyrażony w nauce prawa, że niezależnie od tego, z jakiego rodzaju przepisów prawnych dokonuje się rekonstrukcja wzoru zachowania (normy do zastosowania), wykorzystanie reguł systemowych wykładni powinno prowadzić do uzyskania wzoru o treści zgodnej z normami konstytucyjnymi (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wyd. 2, s. 250-251). Oznacza to, że prawidłowa rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymaga uwzględnienia adekwatnego kontekstu konstytucyjnego, a tym samym i zasady, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Z tego względu, przewidzianego przez ustawodawcę wyłączenia obowiązku udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców w trybie właściwym dla ustawy wdrożeniowej, nie można utożsamiać z zakazem o charakterze bezwzględnym, na co mogłoby wskazywać jedynie językowo odczytywana norma zawarta w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Organ stosujący prawo nie może jednak pominąć tego, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie dookreśla przesłanek jego zastosowania z perspektywy normy konstytucyjnej z art. 61 ust. 3 Konstytucji, który to przepis stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji).

W prawidłowo przeprowadzonym procesie wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, organ stosujący prawo winien więc stwierdzić, że językowe znaczenie tego przepisu pomija przesłanki konstytucyjne ograniczenia prawa do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji), co wymaga uwzględnienia innych metody wykładni, które pozwolą na ustalenie treści i stosowanie normy prawnej z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Sięgnięcie w tym zakresie do metody wykładni systemowej pozwala na uwzględnienie systematyki cyt. ustawy wdrożeniowej i różnego charakteru jej przepisów oraz - w szczególności - struktury hierarchicznej systemu przepisów prawnych, o czym niżej.

Przepis art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajduje się w rozdziale 14 tej ustawy, w którym ustawodawca określił reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania. Zalicza się do nich obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 45 ust. 1), przy czym reguła ta dotyczy wyboru w sposób konkurencyjny lub niekonkurencyjny (art. 44 ust. 1). Wobec konieczności przestrzegania wskazanych reguł oraz dla zagwarantowania realnej konkurencyjności, możliwe było wprowadzenie - co do zasady - ograniczeń określonych w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Jest jednak oczywiste, że ograniczenia te nie obejmują takich dokumentów i informacji, których udostępnienie nie prowadzi do zakłócenia procesu wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, czy też konkurencyjny, o ile właściwa instytucja wybiera projekty w sposób konkurencyjny. Inaczej rzecz ujmując, nie każdy dokumenty i informacja przedstawiane przez wnioskodawców nie podlega udostępnieniu z mocy art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, lecz tylko taki dokument bądź informacja, które z uwagi na udostępniane dane mogą powodować niedochowanie zasady rzetelności i konkurencyjności postępowania. Ten kierunek wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej jest zgodny z rezultatem prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, przeprowadzonej w odniesieniu do wzorca określonego w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a więc zagwarantowana jest hierarchiczna zgodność ze wzorem zrekonstruowanym z odpowiedniego przepisu konstytucyjnego, o czym była mowa wyżej.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez organ, a zaprezentowanego w wyroku NSA z 7 września 2021r., sygn. akt III OSK 1035/21, jakoby celem ustawodawcy była "ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu", albowiem jest oczywiste, że przedmiotem ochrony wprowadzonej przez ustawodawcę nie może być dokumentacja, jako formalnie klasyfikowany zbiór dokumentów w danym postępowaniu konkursowym, lecz jest nim prawidłowość przeprowadzanego konkursu. To zaś należy oceniać z punktu widzenia wspomnianych zasad wyboru projektów do udzielenia finansowania, a więc przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a nadto konkurencyjny, o ile tryb konkurencyjny miał w danej sprawie miejsce.

Identyczny rezultat wykładni art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej uzyskuje się stosując reguły wykładni celowościowo-funkcjonalnej. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy wdrożeniowej (druk sejmowy nr 2022, s. 44) projektodawca zaproponował przyjęcie regulacji z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż ich brak "mógłby skutkować dezorganizacją procesu wyboru projektów, zagrażającego bezstronności albo umożliwiać nieuczciwe praktyki polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców". Podobne argumenty wskazał projektodawca w przypadku art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z 2014r., a więc ustawy dotyczącej udzielania pomocy finansowej ze środków europejskich na wcześniejszy okres (od 2014 do 2020) - w brzmieniu nadanym ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1475). W uzasadnieniu projektu tej ustawy (pkt 11, druk sejmowy nr 1636) wskazano, że celem takiej regulacji było "wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej przepisu art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej odpowiada rezultatowi wykładni systemowej, przedstawionemu we wcześniejszych rozważaniach. W konsekwencji uznać trzeba, że tylko dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie niekonkurencyjnym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkurencyjnym), podlegają ograniczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Do tego typu dokumentów i informacji należy zaliczyć takie, które decydują o zasadniczych cechach projektu w konkretnym postępowaniu, w którym wybór projektu następuje w oparciu o indywidualnie ustalone kryteria (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Ujawnienie tego typu dokumentów w toku postępowania potencjalnie mogłoby zagrozić konkurencyjności, umożliwiając nieuczciwe praktyki "polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców", co - jak wyżej wskazano - byłoby sprzeczne z założeniami racjonalnego ustawodawcy. Takie wyłączenie w stosunku do dokumentów i informacji niemających istotnego znaczenia dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów dofinansowania byłoby niezgodne z celem ustawodawcy, a ponadto prowadziłoby do niezamierzonego skutku w postaci - nieuzasadnionego ważnymi celami społecznymi – ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Trafnie więc wskazuje skarżąca Fundacja, że przyjęta przez organ językowa wykładnia art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w sposób bezpodstawny i nieproporcjonalny powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, w odniesieniu do wszystkich bez wyjątku dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu.

W związku z powyżej ustaloną wykładnią art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzić należy, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje i dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, musi każdorazowo ustalić, czy żądanie dotyczy takich informacji i dokumentów, które ze względu na ich treść i konkretne w danym postępowaniu kryteria wyboru projektów, nie mogą być udostępnione, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, lub reguł wyboru w trybie konkurencyjnym. O ile z tych powodów żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może być uwzględnione, obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w odniesieniu do konkretnej informacji publicznej.

Powyższy obowiązek nie dotyczy informacji bądź dokumentów niestanowiących informacji publicznej, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było to przedmiotem sporu.

Organ, odmawiając udostępnienia umowy zawartej z G. Spółka Akcyjna "dot. porozumienia dot. umowy udziału w realizacji zadania inwestycyjnego pn. [...]" (żądanie określone w pkt 2 ppkt 1 wniosku), na takie okoliczności nie wskazywał i z tego powodu nie poddał ich ocenie. W szczególności organ nie wykazał więc, jakie znaczenie miałoby udostępnienie spornej umowy dla prawidłowego toku oceny wniosku o dofinansowanie projektu Gminy Lublin. W konsekwencji zastosowanie przez Prezydenta Miasta Lublin, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy wdrożeniowej było nieusprawiedliwione, a skarga na bezczynność okazała się uzasadniona.

W tym miejscu należy podnieść, że bezczynność organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej polega nie tylko na tym, że organ nie udostępnia informacji, którą posiada i która podlega udostępnieniu, ale także na tym, że organ odmawia udzielenia informacji błędnie powołując się na normą kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych powodów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 2 stycznia 2024 r. w zakresie żądania zawartego w pkt 1. 2, w terminie 14 dni. Uwzględniając skargę Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest takie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc być uzasadniona dodatkowymi okolicznościami, które stanowiłyby wystarczające przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do pewnego stanu wyjściowego, jakim jest naruszenie prawa w ogólności. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 a p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku), obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, uzasadnia przepis art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.