Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu do załatwienia wniosku A. L. z dnia 15 lutego 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu na rzecz skarżącego A. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. L. (zwanego dalej również skarżącym) jest bezczynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 15 lutego 2020 r. (20 lutego 2020 r. - data wpływu do organu) skarżący, działając na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.", zwrócił się do Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pracowników organu, tj. A. Ś., M. J. i K. H. Zakresem wnioskowanych informacji skarżący objął następujące dane dotyczące ww. osób:

- uzyskane wykształcenie (uczelnia, kierunek, tryb, stopień naukowy);

- ukończone kursy i szkolenia związane z metodyką pracy urzędu celno-skarbowego, metodyki prowadzenia kontroli celno-skarbowej, znajomość zagadnień prawnych;

- długość stażu pracy, włącznie ze stażem pracy w Urzędzie Celno-Skarbowym w Opolu;

- wykaz zajmowanych stanowisk w organach podatkowych, włącznie ze stanowiskami zajmowanymi w Urzędzie Celno-Skarbowym w Opolu;

- długość stażu pracy na stanowisku odpowiedzialnym za prowadzenie kontroli celno- skarbowych;

- doświadczenie zawodowe;

- dane o ilości przeprowadzonych kontroli;

- dane o ilości decyzji, których były autorami;

- dane o ilości decyzji uchylonych w drugiej instancji, których były autorami.

Skarżący podniósł, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., ponieważ dotyczą informacji o podmiotach wykonujących zadania publiczne. Odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dowodził, że skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Wobec tego, zdaniem skarżącego, informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną. Podobnie informacja o wykształceniu wchodzi w zakres informacji publicznej, ponieważ posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacji do wykonywania powierzonych jej zadań. Skarżący podniósł również, że organ - odmawiając wcześniej udzielenia przedmiotowych informacji - nietrafnie powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii nadużycia prawa, ponieważ dotyczyło ono całkowicie odmiennego stanu faktycznego od istniejącego w niniejszym przypadku. Argumentował nadto, że udostępnienie wnioskowanych informacji ma na celu realizację prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności administracji i innych organów itp., w szczególności zaś możliwości rzetelnego wykonywania powierzonych zadań z zakresu administracji publicznej, które mają znaczenie dla ogółu obywateli, w tym dla skarżącego. Podkreślił, że zadania administracji skarbowej mają charakter szczególny, ponieważ funkcjonariusze skarbowi i służby podatkowe wyposażone są w kompetencje władcze w postaci nakładania obciążeń finansowych, a zatem niosące ze sobą najbardziej dotkliwe skutki dla obywatela. Dalej skarżący zauważył, że dane, o które prosi są jak najbardziej sprawą publiczną i odnoszą się do osób powołanych nie tylko i wyłącznie do podejmowania działań w podmiocie A Sp. z o.o., która to Spółka nie występowała z żadnym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Osoby, których dotyczy wniosek mogły występować i występowały także w innych przypadkach oraz w stosunku do różnych obywateli. Z tego względu wnioskowane informacje stają się danymi, do których uzyskania skarżący ma pełne prawo, gdyż nie uzyskuje ich "kierując się swoim indywidualnym i subiektywnym interesem", a "interesem obiektywnym", działając w imieniu wielu obywateli. Końcowo skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na piśmie oraz udostępnienie żądanych informacji poprzez wysyłkę pocztą tradycyjną.

Pismem z dnia 4 marca 2020 r., nr [...], organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoją ocenę wyrażoną w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r., nr [...], stanowiącym odpowiedź na poprzedni wniosek skarżącego. Organ uznał, że wniosek z dnia 15 lutego 2020 r. został złożony w indywidualnej sprawie skarżącego, co oznacza, że nie posiada on waloru wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu, żądanie dotyczy udostępnienia informacji na temat pracowników Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu prowadzących kontrole celno-skarbowe w podmiocie A Sp. z o.o. na podstawie imiennego upoważnienia. Organ podkreślił, że podanie w podstawie prawnej przedmiotowego wniosku przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. d u.d.i.p, czego nie było w poprzednim wniosku, a także zmiana treści w stosunku do wniosku z dnia 10 stycznia 2020 r. polegająca na usunięciu w każdym punkcie zapytania sformułowania "osób prowadzących przedmiotowe/powyższe postępowania", nie mogą odwieść organu od rozpoznania istoty sprawy w kontekście jej publicznego charakteru. Pomimo bowiem tych zmian w dalszym ciągu wniosek dotyczy pracowników organu prowadzących konkretne kontrole w podmiocie, który skarżący reprezentuje. W przekonaniu organu, żądanie informacji o pracownikach wykonujących czynności służbowe wobec podmiotu, którego skarżący jest pełnomocnikiem w toku kontroli celno-skarbowych uzasadnia przyjęcie, że wnioskodawca działa w sprawie indywidualnej, zatem informacje na temat kompetencji kontrolujących, ich wykształcenia, przygotowania zawodowego oraz realizacji zadań służbowych nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Organ podkreślił, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Natomiast celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Wyjaśnił też organ, że powołane w piśmie z dnia 27 stycznia 2020 r. orzeczenia NSA dotyczyły kwestii pojęcia "sprawy publicznej" oraz zagadnienia "interesu ogólnego i jednostkowego" w kontekście u.d.i.p., co ma wartość obiektywną bez względu na uwarunkowania faktyczne. Znaczenie tych wyroków w kontekście wniosku skarżącego jest więc oczywiste. Końcowo organ podniósł, że - co do zasady - indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu nie są sprawami publicznymi. Tak więc, skoro przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów, to żądane informacje nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz prywatnej sprawy, której tokiem i wynikiem wnioskodawca jest zainteresowany.

W skardze na bezczynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w związku z nieudostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 3, art. 6 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów do rozpatrzenia sprawy, tj. do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

- art. 5, art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei skutkowało niewydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci udostępnienia żądanej informacji, względnie niezastosowaniem art. 16 u.d.i.p. skutkującym odmową dostępu do informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i stwierdzenie bezczynności organu w stopniu rażącym oraz zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, względnie orzeczenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia skarżącego do udostępnienia mu wnioskowanej informacji. Skarżący wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wniosku skarżącego z dnia "12 lutego 2020 r." oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi A. L. podkreślił, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, a postępowanie w tym przedmiocie jest odformalizowane i nie jest on zobowiązany do wskazywania, w jakim celu chce uzyskać żądane dane. Zdaniem skarżącego, organ błędnie interpretuje treść wniosku i mimo braku wskazania celu, w jakim został on złożony, arbitralnie przesądza do czego skarżący wykorzysta uzyskane informacje. Dalej skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie charakteru żądnych danych oraz nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowe informacje są potrzebne wnioskodawcy z uwagi na prowadzone postępowania podatkowe. Dowodził również, że dostęp do żądanej informacji publicznej nie ma osobistego znaczenia dla niego z punktu widzenia rozpatrywania jego sprawy, nie kieruje się zatem indywidualnym interesem, lecz interesem publicznym ogółu podatników. Poza tym stwierdził, że nie wchodzi w skład organów uprawnionych do reprezentowania podmiotu, któremu można byłoby przypisywać jakikolwiek związek lub zainteresowanie kwalifikacjami zawodowymi funkcjonariuszy publicznych objętych wnioskiem. Odwołując się do orzecznictwa sądowego podkreślił, że okoliczność, iż wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Podniósł również, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku skarżącego, ponieważ organ nie rozpoznał sprawy w ciągu 14 dni, ani też nie rozstrzygnął o odmowie udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszym rzędzie przedstawił chronologię przebiegu postępowania związanego z rozpatrywaniem złożonego przez skarżącego wniosku, zaś odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniósł, że żądanie udostępnienia informacji publicznej na temat wskazanych pracowników, prowadzących kontrole celno-skarbowe w Spółce, w której skarżący jest prokurentem samoistnym, wskazuje, że celem wnioskodawcy było uzyskanie informacji w indywidualnej sprawie, której wynikiem skarżący był żywotnie zainteresowany. Organ podkreślił, że okoliczność, iż skarżący w innym z kolei podmiocie gospodarczym pełnił jednocześnie rolę właścicielską i reprezentacyjną, a kontrolą celno-skarbową objęto wzajemne relacje gospodarcze między tymi podmiotami z określonymi konsekwencjami podatkowymi, dowodzi, że akcentowany przez wnioskodawcę publiczny cel żądania informacji jest pozorny, w istocie bowiem zmierza do wywierania wpływu na osoby prowadzące kontrolę. Zdaniem organu, stanowisko co do rzeczywistego charakteru wniosku doznaje istotnego wzmocnienia, jeśli weźmie się pod uwagę zmianę treści wniosku z dnia 15 lutego 2020 r. w stosunku do wniosku z dnia 10 stycznia 2020 r., co polegało na usunięciu fragmentu dotyczącego "osób prowadzących przedmiotowe/powyższe postępowania". Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie u.d.i.p. stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, polegającego na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Natomiast u.d.i.p. nie może stanowić podstawy do otrzymywania informacji we własnej sprawie, z tego przywileju korzysta wyłącznie dobro publiczne i tylko wniosek, który dotyczy sprawy publicznej podlega załatwieniu w trybie u.d.i.p. Zauważył organ, że nie przekroczył terminu załatwienia sprawy oraz nie pozostawał w stanie bezczynności, ponieważ poinformował skarżącego w piśmie z dnia 4 marca 2020 r., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z poźn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Tym samym ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. W pełni też należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowym, że informacje dotyczące wykształcenia lub doświadczenia zawodowego osób pełniących funkcje publiczne, jako informacje wskazujące na kompetencje (kwalifikacje) osób pełniących funkcje w organach administracji publicznej do wykonywania funkcji i zadań publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Co do zasady, rodzaj lub typ wykształcenia nie pozostaje bowiem bez wpływu na jakość wykonywanej przez urzędnika funkcji publicznej. Przeciwnie, informacje dotyczące rodzaju ukończonych szkół czy kierunków studiów odzwierciedlają poziom kompetencji pracowników wykonujących funkcje publiczne, wskazując bezpośrednio na ich kwalifikacje i związany z tym poziom zdatności do wykonywania powierzonej władzy publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 37/19, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 282/16, zwrot "kompetencje" użyty w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Po drugie, oznacza również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia". Skoro zatem pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące funkcjonariuszy urzędu celno-skarbowego w zakresie wykształcenia, doświadczenia zawodowego, stażu pracy, czy też wykonywanych zadań służbowych stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. Natomiast, w ocenie Sądu, okoliczność, że jednocześnie w podmiocie, w którym skarżący jest prokurentem samoistnym prowadzona jest kontrola podatkowa przez pracowników organu, nie wyłącza możliwości domagania się - w trybie u.d.i.p. - udostępnienia informacji dotyczących tych osób, które przecież w zakresie wykonywanych zadań pełnią funkcje publiczne.

Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Odnośnie do omawianego zagadnienia obszernie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się informacji o osobach, które w strukturze organu realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Działania tych osób mają również niewątpliwy wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego, w tym informacji o osobach sprawujących w tym urzędzie określone funkcje i ich kompetencjach. Tym samym stwierdzić trzeba, że organ - dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego - błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że skoro złożenie wniosku wiąże się z prowadzoną u skarżącego kontrolą podatkową, to wnioskowane informacje dotyczą wyłącznie sprawy indywidulanej (prywatnej) i nie posiadają one waloru informacji publicznej.

Jak słusznie podniósł skarżący, odwołując się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 3017/15), okoliczność, że wniosek o informację publiczną zostaje sformułowany na tle konkretnej sprawy indywidualnej, nie oznacza, że jest on wnioskiem w sprawie prywatnej. Jeżeli bowiem odnosi się do działania organów władzy publicznej, zaś jego realizacja jest warunkiem weryfikacji tego, czy organ tej władzy działa legalnie, to wniosek ten dotyczy sprawy publicznej działalności administracji publicznej. Pozwolić może wszak jednostce na zweryfikowanie, czy doszło do nieprawidłowości w działaniu władzy publicznej, a jeśli miały one miejsce - podjąć działania, aby je naświetlić w celu wyeliminowania na przyszłość. W takiej sytuacji walor żądanej informacji wykracza poza zakres prywatnej sprawy, nie dotyczy on bowiem kwestii wyłącznie prywatnej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie jest oczywiste, że żądane dane odnoszą się osób pełniących funkcje publiczne w organie oraz mają ścisły związek ze sprawowaniem tych funkcji. Wskazane przez skarżącego osoby są funkcjonariuszami publicznymi, czyli osobami zajmującymi w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej, są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej, odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 30/20 i powołane tam piśmiennictwo).

Podkreślić też należy, że wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19). Słusznie zatem zarzucił skarżący, że organ pomimo braku wskazania we wniosku powodów jego złożenia, arbitralnie uznał, że cel żądania udostępnienia informacji zmierza do wywierania wypływu na osoby prowadzące kontrolę.

W związku z ustaleniem, że informacje, o które wnioskował skarżący mają walor informacji publicznej, wyjaśnić przyjdzie, że załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może cztery zasadnicze formy:

1) udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

2) odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),

3) umorzenie postępowania na podstawie w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.),

4) poinformowanie wnioskodawcy na piśmie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skoro żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, to niezałatwienie przez organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. Naczelnik Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił bowiem informacji publicznych wskazanych przez skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tym miejscu zwrócić należy jeszcze uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji. Jest to czynność o charakterze technicznym, dokonywana na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu, tzw. dane wrażliwe.

W tej sytuacji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2020 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).