III OSK 35/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-12	
Data wpływu	2023-01-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Windak
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 165/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/22 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C. z dnia 7 lutego 2022 r., nr 4/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C. (dalej także jako: organ) z dnia 7 lutego 2022 r., nr 4/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2021 r. skarżący, w trybie dostępu do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy podmiot gospodarczy a. świadczy lub kiedykolwiek świadczył usługi na rzecz Regionalnego Centrum Kultury w C.?;

2. Jaki jest zakres świadczonych usług przez a.?’

3. Skanów wszystkich umów zawartych między Regionalnym Centrum Kultury w C., a a.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. wezwał skarżącego do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż w jego ocenie żądanie skarżącego obejmuje obowiązek przetworzenia informacji, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 27 grudnia 2021 r. wskazał, że w jego ocenie objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego są to informacje proste, do których udostępnienia nie jest wymagane wykazanie jakiegokolwiek interesu w ich pozyskaniu.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 2/2022 organ, na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek skarżącego składa się z trzech wielowątkowych pytań, a udzielenie odpowiedzi na nie zajęłoby pracownikom Regionalnego Centrum Kultury co najmniej 3 godziny pracy (czyli znaczną część dnia pracy). Ponadto, w ocenie organu do udzielenia tej odpowiedzi konieczne byłoby zaangażowanie co najmniej 2 pracowników Regionalnego Centrum Kultury. Powyższe zdaniem organu w sposób istotny zakłóciłoby funkcjonowanie Regionalnego Centrum Kultury i realizowanie przez nie podstawowych obowiązków.

Organ podał, że pracownicy Regionalnego Centrum Kultury w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek skarżącego musieliby odszukać odpowiednie dokumenty, przeanalizować je, odpowiednio skompletować i zredagować odpowiedzi.

To wszystko w ocenie organu świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zdaniem organu choć skarżący zażądał w niniejszej sprawie udostępnienia informacji prostych, będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, to rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że stanowi ona informację publiczną przetworzoną.

W związku z powyższym oraz z uwagi na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podkreślił, że w niniejszej sprawie konieczne było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanych informacji, czego jednak skarżący nie wykazał.

Ponadto, organ, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazał, że przedsiębiorca zawierający umowę wspomnianą we wniosku, w sposób dość znaczący, wyraził wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych, a w konsekwencji zastrzegł sobie informacje związane z wykonywaniem umowy. Organ nie może natomiast pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, bo wiązałoby się to z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po jego stronie.

Wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr 4/2022 organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 i art. 17 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 stycznia 2022 r. podtrzymując stanowisko wyrażone w ww. decyzji i dodając, odnosząc się do przetworzonego charakteru żądanej informacji, że skarżący nie udowodnił i nie wykazał, że przeznaczy pozyskane informacje do realizacji potrzeb innych niż własne. Natomiast w nawiązaniu do podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej wyrażonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązkiem tego podmiotu jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może wówczas odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A tak właśnie w przekonaniu organu jest w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż określony we wniosku skarżącego przedsiębiorca, tj. a. nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Tym samym w sprawie zaistniała przesłanka z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia 3 marca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazywanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;

3. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten dopuszcza ograniczenie prawa dostępu do informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż udostępnienie informacji objętej wnioskiem może naruszyć prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy;

4. art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim przepis ten stanowi, iż decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz stanowi o wymogach uzasadnienia decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie, a przez to brak wyjaśnienia przez organ czy udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jeśli nie, dlaczego owe informacje przymiotu takiego nie posiadają oraz zasadności odmowy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz prywatność osoby fizycznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący, odnosząc się do uznania przez organ informacji objętych wnioskiem za wymagające przetworzenia wskazał, że żądane przez niego informacje są informacjami prostymi, które podlegają udostępnieniu bez wykazania przez wnioskodawcę jakiegokolwiek interesu w ich pozyskaniu. Skarżący podkreślił, że jego wniosek sprowadza się do udostępnienia skanu dokumentów oraz odpowiedzi na dwa nieskomplikowane, klarowne pytania. Skarżący zaznaczył przy tym, że oczywistym jest, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi podejmować czynności materialno-techniczne służące realizacji wniosku, jednak gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów traktować jako przetworzenie informacji, to prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne i tym samym byłoby sprzeczne z Konstytucją RP.

Skarżący zwrócił uwagę także na to, że w dalszej części decyzji organ podnosi, iż poza niewykazaniem przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, który miałby uzasadnić przetworzenie informacji, decyzja została wydana również z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. W pierwszej decyzji organ podniósł ponadto objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa. Niezrozumiałym jest więc zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że podmiot gospodarczy nie pełni funkcji publicznych. Organ nie wskazuje w decyzji w jaki sposób udostępnienie treści umowy miałoby naruszać prywatność ww. przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą oraz dlaczego umowa nie została udostępniona po właściwej anonimizacji zawartych w niej danych.

Skarżący podniósł także, że w wydanej decyzji organ nie przedstawił wyczerpującego wyjaśnienia konieczności objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa konkretnych informacji, bowiem nie wskazał na spełnienie jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej ograniczenie prawa do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, poza przytoczeniem orzecznictwa w zakresie tego ograniczenia.

W ocenie skarżącego decyzja zawiera wyłącznie lakoniczne stwierdzenia, które nie dają podstaw do uznania, iż organ wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji winno w wyczerpujący sposób ukazywać motywy organu, zwłaszcza w sytuacji ograniczenia prawa dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 165/22 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że organ wskazał na dwa powody odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczących wskazanego wprost we wniosku kontrahenta organu co do świadczenia przez niego usług na rzecz Dyrektora Regionalnego Centrum Kultury w C., ich zakresu oraz skanu wszystkich zawartych z tym przedsiębiorcą umów, a mianowicie – organ uznał żądaną informację za objętą prywatnością osoby fizycznej i tajemnicą przedsiębiorcy, a zatem podlegającą wyłączeniu z udostępniania oraz zakwalifikował ją jako informację publiczną przetworzoną przy założeniu, że skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceniając prawidłowość zastosowania przez organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ograniczono się jedynie do wskazania (w decyzji wydanej w pierwszej instancji), że osoba zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych". Sąd I instancji uznał jednak, że tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenie nie wyjaśnia, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Organ nie dokonał analizy co do rzeczywistego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie decyzji odmawiającej w całości żądania strony winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – oczywiście w sposób nieujawniający stronie żądanych przez nią informacji, ale na tyle konkretne, by pozwalało Sądowi na kontrolę trafności prezentowanego przez organ stanowiska i realizowało zasadę przekonywania z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nawet nie podał, kiedy konkretnie i w jakim dokumencie "osoba zwierająca umowę" wyraziła swą wolę objęcia tajemnicą zapisów umownych i nie przytoczył klauzuli zawierającej takie zastrzeżenie.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ nie wyjaśniając w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej, przede wszystkim nie wykazał w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do treści umów przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom tego podmiotu gospodarczego i z jakich względów. Brak jest rozważań, czy informacje zawarte w umowach stanowią informacje, co do których kontrahent organu podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ nie wskazał, że takie działania zostały podjęte. Sąd I instancji zauważył przy tym, że "podjęcie działań w celu zachowania poufności" polega nie tylko na ochronie fizycznej informacji, ale niezbędne jest również skorzystanie z instrumentów prawnych.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy lub prywatność osoby fizycznej. W kwestii zresztą zagadnienia prywatności osoby fizycznej - w kontekście pełnienia przez nią funkcji publicznej - argumentacja decyzji jest chybiona, bowiem wskazany prywatny przedsiębiorca takiej funkcji publicznej nie pełni. W każdym razie nie wynika to z okoliczności sprawy, a skoro zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w szczególności taki walor będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie przez te instytucje swym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. Sąd I instancji podkreślił, że to nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to zwłaszcza umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy publiczne z podmiotami trzecimi.

W nawiązaniu zaś do sporu co do tego czy zawarte we wniosku informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej Sąd I instancji wskazał, że argumentacja organu nie uzasadnia przyjęcia, że omawiana informacja ma charakter przetworzony. Abstrahując od tego, że nie podano dlaczego trzeba zaangażować dwóch pracowników do jej przygotowania, to nakład trzech godzin w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie może być uznawany za ponadstandardowy. Sąd I instancji i tu podkreślił, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji i przypomniał, że w tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w ust. 2 do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak chociażby ilość zawartych przez organ umów, czy dostępne w organie zasoby kadrowe i techniczne. Ewentualnie należało przedstawić ogólną ilość - za okres wymieniony we wniosku - umów, zamówień, z różnymi podmiotami, to znaczy poprzez wykazanie, że samo wyselekcjonowanie z całego zbioru zgromadzonych dokumentów przez organ – tych konkretnie wskazanych przez skarżącego - angażowałaby organ (czasowo, osobowo itp.) ponad zwykłą miarę. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że powołanie się jedynie lakonicznie na liczbę pracowników i czas poświęcony na zebranie materiału, nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wykazał więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem z powyższych względów zasadne jest stwierdzenie naruszenia w zaskarżonej decyzji przez organ art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres wniosku, jego obszerność, nie stanowi tzw. informacji przetworzonej;

2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wskazanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy – nie wykazano, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji z zakresu tzw. tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie powtórzył, że jego zdaniem rozpoznanie wniosku skarżącego wymagałoby przetworzenia wielu informacji, bowiem żądanie skarżącego jest obszerne, składa się z informacji cząstkowych oraz obejmuje szeroki zakres czasowy. W niniejszej sprawie wnioskodawca złożył bowiem de facto trzy rodzajowe pytania, a udzielenie odpowiedzi na każde z nich wymagałoby znaczącego nakładu czasowego pracowników Regionalnego Centrum Kultury. Musieliby oni odnaleźć właściwe dokumenty, wydobyć z nich stosowne informacje. Konieczne byłoby zaangażowanie w tym celu co najmniej jednej osoby przez pół dnia pracy. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że jako instytucja kultury nie może sobie pozwolić na wyeliminowanie jednego pracownika i oddelegowanie go do wykonywania innych czynności niż te wynikające ze statutu i ustawy.

Organ skarżący kasacyjnie dodał, że w związku z tym, że skarżący zażądał udostępnienia skanu umowy, konieczne byłoby również dokonanie anonimizacji danych osób trzecich zawartych w tym dokumencie, co także w jego ocenie stanowi przetworzenie informacji.

Organ skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że skarżący nie udowodnił i nie wykazał, że przeznaczy uzyskane informacje do realizacji potrzeb innych niż własne.

Organ skarżący kasacyjnie ponownie wskazał także, że osoba zawierająca umowę, której udostępnienia żądał skarżący, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych, a w konsekwencji zastrzegła sobie informacje związane z wykonywaniem umowy. Organ skarżący kasacyjnie przyznał przy tym, że przedsiębiorca nie wyraził tej woli na piśmie, jednak wskazał to jednoznacznie w formie ustnej. W związku z powyższym organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie może pozwolić sobie na naruszenie obowiązku wobec przedsiębiorcy, gdyż z całą pewnością wiązałoby się to dla niego z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Niezależnie od powyższego, przechodząc do omówienia pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego jako zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zakres wniosku, jego obszerność nie stanowi tzw. informacji przetworzonej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Abstrahując od tego, że organ skarżący kasacyjnie nie przyporządkował zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., w związku z tym, że na jego podstawie zarzuca dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał na czym polega w jego ocenie błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego z dnia 7 grudnia 2021 r. jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którego organ skarżący kasacyjnie upatruje we wskazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji z zakresu tzw. tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ skarżący kasacyjnie nie sprecyzował przy tym czy upatruje naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji, czy w jego niewłaściwym zastosowaniu. Niezależnie jednak od tego, zarzut ten nie mógłby odnieść skutku zarówno jako zarzut błędnego rozumienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak i niewłaściwego zastosowanie ww. przepisu, bowiem na jego podstawie organ skarżący kasacyjnie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niewłaściwym - w ocenie organu skarżącego kasacyjnie - uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie "nie wykazano, że przedmiotowa informacja ma charakter informacji z zakresu tzw. tajemnicy przedsiębiorcy". Jak już wskazywano natomiast niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Z tych powodów również drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.