Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 28 marca 2018 r. nr XLV/264/2018 w przedmiocie określenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Dnia 28 marca 2018 r. Rada Gminy w Nagłowicach podjęła uchwałę nr XLV/264/2018 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nagłowice. Zgodnie z §1 uchwały, określa ona Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Nagłowice w 2018 roku stanowiący załącznik do uchwały (dalej jako "Program"). Stosownie do § 15 ust. 4 tego Programu, w zakresie dotyczącym zwierząt gospodarskich koszty transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenie, oraz utrzymania zwierząt pokrywane są z chwalą odbioru zwierząt przez właściciela, albo z dochodów uzyskanych ze sprzedaży zwierząt.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 15 ust. 4 Programu wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 1 i 2 i w art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez to, że zapis § 15 ust. 4 Programu przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 i 2 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ koszty realizacji Programu ponosi Gmina. W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 15 ust. 4 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżone postanowienie załącznika Programu został uchwalony nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ustawie tej nie przewidziano bowiem możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Prokurator zauważył, że art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt wprowadza możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, ale od którego zwierzę czasowo odebrano. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina ponosi w związku z realizacją programu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w całości. Organ podniósł, że zapisu, który znalazł się w § 15 ust. 4 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nagłowice w 2019r. nie można uznać za istotne uchybienie. Zapis § 15 ust 4 Programu dotyczy zwierząt gospodarskich, co do których ustalono właściciela i dlatego nie można je uznać już za zwierzęta bezdomne. Definicja pojęcia "zwierzęta bezdomne" określona w art. 4 ust. 16 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że: "rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Jeżeli zostanie ustalony właściciel, to na drodze cywilnoprawnej Gmina ma prawo dochodzenia poniesionych kosztów i taka informacja została zamieszczona w uchwalonym programie i to nie stanowi, w ocenie organu, istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wyjaśnić należy, że choć skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 uchwały, a postanowienia uchwały zostały zamieszczone w czterech paragrafach, to jednak oczywistym jest - z uwagi na treść zarzutu skargi i jej uzasadnienia – że wniosek skargi dotyczy § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Dalej podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów.

Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm. - brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały). Zgodnie z art. 11a ust. 2 tej ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Nagłowicach w zakresie dotyczącym nałożenia na właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązku uiszczenia kosztów transportu zwierząt do gospodarstwa, leczenia oraz utrzymania zwierząt, w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Podzielając pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 499/17), wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 919/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzić należy, że brak jest w w przepisach prawa przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym kosztami transportu, leczenia i utrzymania bezdomnych zwierząt. Artukuł 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu. Jak stanowi wprost art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Uchwała zawierająca postanowienia nakładające ww. koszty na właścicieli zwierząt narusza zasadę wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie, z uwagi na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, w zakresie § 15 ust. 4 załącznika do uchwały.

Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na treść art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt podnieść należy, że w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 tej ustawy, zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem zwierzę gospodarskie, które z powodu ucieczki, zabłąkania się lub porzucenia, nie pozostaje pod pieczą właściciela, a następnie zostaje odłowione, jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. W każdym razie w świetle art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt dla uznania zwierzęcia za bezdomne, w konsekwencji zastosowania regulacji zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie ma znaczenia okoliczność, czy po odłowieniu takiego zwierzęcia zostanie ustalony jego właściciel, czy też nie. Za zwierzę bezdomne ustawodawca uznaje także takie zwierzę, które ma właściciela, ale z powodu zabłąkania lub ucieczki zwierzęcia nie jest możliwe ustalenie jego właściciela w chwili odławiania zwierzęcia. Zatem za niezrozumiałą uznać należy argumentację organu dotyczącą braku możliwości uznania za bezdomne zwierząt gospodarskich, które zostały odłowione, a następnie ustalono ich właścicieli. Ponadto Program nie może zawierać regulacji prawnych będących podstawą do wywodzenia ewentualnych roszczeń odszkodkowawczych Gminy wobec właścicieli odłowionych zwierząt. Brak jest upoważenienia ustawowego dla rady gminy do stanowienia takich przepisów w uchwale wydawanej na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Z podanych wyżej przyczyn zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części - § 15 ust. 4 załącznika do uchwały, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.