Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 815/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 19 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za odprowadzanie wód 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Informacją z 12 listopada 2020 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Żywcu ustalił Gminie [...] (dalej: skarżąca lub Gmina) wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do [...] za okres I kwartału 2018 r. w wysokości 19 501 zł. Skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Oświęcimskiego z 16 stycznia 2012 r. Wobec braku uiszczenia opłaty, decyzją z 20 stycznia 2021 r. organ I instancji ustalił skarżącej opłatę zmienną we wskazany wyżej sposób.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina.

Decyzją z 19 maja 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję z 19 maja 2021 r. wniosła skarżąca.

Wyrokiem z 22 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] (dalej: skarżąca lub Gmina) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z 19 maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub 4 k.p.a. Polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]".

Po drugie, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Polegało to na braku podjęcia "wszelkich kroków" niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie.

Po trzecie, art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1 i art. 552 ust. 2a pkt 1 i 2 Prawa wodnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., ze zm., dalej Ramowa Dyrektywa Wodna) w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Skarżąca wskazała, że art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej postuluje wprowadzenie systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasada ta wyrażona w art 9 ust. 3 Prawa wodnego, przewiduje, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skarżąca wskazała, że ponosi koszty w postaci utrzymania i zagospodarowania urządzenia wodnego kanału, stanowiącego własność Gminy, co powinno przekładać się na koszt usług wodnych (np. kompensować je). Natomiast organ nie ponosi żadnych "kosztów" w związku z wprowadzaniem wód opadowych do kanału, stad też nie powstał i nie istnieje obowiązek ich zwrotu.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego. Polegało to na nienależnym naliczeniu skarżącej opłaty za usługi wodne. W szczególności polegało to na uznaniu, że odprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego (kanału) będącego własnością skarżącej stanowi usługę wodną objętą obowiązkiem ponoszenia opłaty zmiennej.

Po trzecie, niezastosowanie art. 270 ust. 3 w związku z art. 270 ust. 11 i art. 272 ust. 5 Prawa wodnego przez przyjęcie, że w sprawie nie ma do czynienia z odprowadzaniem wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, z tytułu którego ponosi się opłatę wyłącznie w formie opłaty stałej.

Po czwarte, wadliwe zastosowanie art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1 i art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, w sytuacji, w której stronie kwestionującej naliczenie opłaty co do zasady (i w dalszej kolejności co do wysokości) nie przysługiwała reklamacja w trybie art. 273 ust. 1 Prawa wodnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji obu organów i umorzenie postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 1 lub pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącej, polegało to na skierowaniu decyzji obu instancji do nieistniejącego podmiotu tj. "Miasta i Gminy [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie ulega wątpliwości, że adresatem decyzji jest miejsko-wiejska Gmina [...]. Ponadto uchybienie to dotyczy tylko decyzji organu I instancji, która została następnie sprostowana postanowieniem Dyrektora Zarządu Zlewni w Żywcu z 12 lutego 2021 r. Dodatkowo, zarzut ten został ponadto częściowo błędnie sformułowany, ponieważ skarżąca powołała się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi przesłankę nieważności decyzji ostatecznej, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że w przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny ustali na podstawie akt administracyjnych, że postępowanie prowadzone było wobec strony, a jedynie doszło do oczywiście wadliwego określenia jej w decyzji administracyjnej, stanowi to oczywistą omyłkę, która podlega sprostowaniu w trybie uregulowanym w art. 113 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną dopuścił do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby (podmiotu), która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony w danej sprawie.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, żaden przepis Prawa wodnego, jak i żaden przepis Ramowej Dyrektywy Wodnej nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne z ponoszeniem kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Nie wynika to w szczególności z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Opłaty te wiążą się bowiem z korzystaniem z określonych usług wodnych i są niezależne od innych kosztów utrzymania danego urządzenia wodnego. Zasada zwrotu kosztów usług wodnych ma uwzględniać koszty środowiskowe, a więc koszty presji jaką dana działalność polegająca na korzystaniu z usługi wodnej wywiera na środowisko. Natomiast podnoszona w skardze kasacyjnej konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia określonych kosztów utrzymania urządzenia wodnego nie jest przedmiotem tej sprawy. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej w związku z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, jak również zarzuty podnoszące naruszenie art. 9 ust. 3, art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 298 pkt 1 i art. 300 Prawa wodnego. W konsekwencji nie można także przyjąć, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i art. 300 Prawa wodnego, przy czym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został błędnie sformułowany, ponieważ nie wskazano właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu (litery).

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak i w związku z art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1 i art. 552 ust. 2a pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Przede wszystkim norma z art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. i nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania. Ponadto zgodnie ze stanowiącym podstawę decyzji art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z kolei zgodnie z art. 272 ust. 11 Prawa wodnego, ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Na podstawie art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) znowelizowano Prawo wodne. Nowelizacja w tym zakresie weszła w życie 20 września 2018 r. Do art. 552 dodano między innymi ust. 2g zgodnie z którym: "W celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności". Nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie, co wynika z art. 6 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że nowelizacja nie wprowadzała przyjętych w niej zasad ustalania danych źródłowych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej dla okresów kwartalnych przypadających przed 20 września 2018 r., czyli dla trzech pierwszych kwartałów 2018 r. Ustalenie danych niezbędnych dla obliczenia opłaty zmiennej w odniesieniu do tych okresów powinno się zatem odbywać na zasadach dotychczasowych.

Zgodnie z art. 552 ust. 1 Prawa wodnego w pierwotnym brzmieniu, znajdującym zastosowanie w tej sprawie, wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od 31 grudnia 2020 r. Ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód, pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych lub pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. To z kolei oznacza, że przed wejściem w życie nowelizacji, brak było w Prawie wodnym przepisów szczegółowo określających sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jako współczynnika koniecznego do obliczenia możliwości ustalenia tego współczynnika na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty zmiennej w sytuacji braku urządzeń pomiarowych, bowiem tego rodzaju dowód dopuszcza art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto, tego rodzaju ustaleń nie wykluczała również przeprowadzona przez pracowników organu kontrola w siedzibie skarżącej. Gmina nie udzieliła organowi żadnych informacji w zakresie ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych. W tej sytuacji organ miał podstawy do przyjęcia danych wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, przy czym podkreślenia wymaga, że organ jako podstawę ustalenia opłaty wybrał wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do jej ponoszenia.

Skarżąca kwestionuje także wysokość opłaty zmiennej, powołując się na art. 270 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym "opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej". Z przepisu tego Gmina wyprowadza wniosek, że opłata zmienna powinna zostać obliczona nie z całej powierzchni zlewni określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, a jedynie za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi, ponieważ zlewnia charakteryzuje się nie tylko powierzchnią utwardzoną (jezdnia, chodnik, parking), ale także terenami zielonymi. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w tej sprawie, ponieważ udzielone skarżącej pozwolenie wodnoprawne, a co za tym idzie opłata zmienna nie dotyczy "odwodnienia" w rozumieniu powołanego przepisu, ale "odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych" z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Wyłączenie z art. 270 ust. 3 Prawa wodnego dotyczy zatem innej usługi wodnej, wymienionej w art. 35 ust. 3 pkt 8 Prawa wodnego, a nie będącej przedmiotem tej sprawy usługi z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. Zarzut naruszenia art. 270 ust. 3 w związku z art. 270 ust. 11 i art. 272 ust. 5 Prawa wodnego nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Nie jest uzasadniony zarzut podnoszący naruszenie art. 272 ust. 5, art. 273 ust. 1 i art. 552 ust. 2a Prawa wodnego, Porównując art. 272 ust. 17 i ust. 19 oraz art. 273 Prawa wodnego stwierdzić należy, że ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot zobowiązany konieczności uiszczenia i wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 272 ust. 19 Prawa wodnego decyzji określającej wysokość opłaty, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie ustawodawca w art. 273 Prawa wodnego wprowadził uproszczony i przyśpieszony tryb postępowania, z którego skorzystać może adresat informacji kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, w ramach którego może on skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Na fakultatywność "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 Prawa wodnego sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku regulacji wskazujących, że jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r. III OSK 4525/21). W konsekwencji skarżąca kwestionując zarówno zasadność ustalenia opłaty, jak i w drugiej kolejności jej wysokość, mogła skorzystać także z trybu reklamacji, czego jednak nie uczyniła, ale co nie miało wpływu na wynik sprawy. Gmina wniosła bowiem skutecznie skargę na decyzję wydaną przez organ odwoławczy, a stwierdzenie w tej sprawie przez Sąd I instancji, że Gmina nie wniosła reklamacji miało jedynie walor informacyjny, mający na celu wyjaśnienie przebiegu postępowania. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet w przypadku wniesienia reklamacji, organ byłby zobowiązany odnieść się do argumentów skarżącej odnośnie zasadności nałożenia opłaty, a stanowisko w tym zakresie podlegałoby ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego po wniesieniu skargi na decyzję wydaną na skutek wniesienia reklamacji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.