II SA/Wr 2619/03 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-12-13	
Data wpływu	2003-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Cisek
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnego we Wrocławiu Anny Głowacińskiej sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 29 września 2003r. Nr XV/112/2003 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzierżoniowa, zmiany planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "Dzierżoniów Dolny" oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Nowowiejskiej, dla części miasta Dzierżoniowa – obręb Dolny I. stwierdza nieważność § 12 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt I wyroku nie może być wykonana	
Uzasadnienie
Uchwałą nr XV/112/2003 z dnia 29 września 2003r. Rada Miejska Dzierżoniowa na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) dokonała zmian określonych planów miejscowych, w szczególności zaś w § 12 ustaliła stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia planu stały się obowiązujące, dla terenów nowo projektowanej zabudowy MN, MNU 30%, usług UC, KS/UC/ZP, UC/KSp/ZP, UC/ZP 30% projektowanej komunikacji drogowej i zieleni 0% oraz gruntów stanowiących własność komunalną gminy 0%.

Wojewoda Dolnośląski w skardze złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 3 i 4 powyższej uchwały. W uzasadnieniu skarżący przytoczył pogląd prawny wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z 6.09.2002r. sygn. akt II SA/Wr 1192/02, że ustalenie opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym według stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu i prowadziłoby do zniweczenia woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako element systemu danin publicznych.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że przepis art. 36 ustawy dotyczy właściciela lub użytkownika wieczystego innego niż gmina. Renty planistycznej nie nalicza się więc w stosunku do gruntów będących we władaniu gminy. Zastosowanie stawki 0% jest w tym przypadku uzasadnione. Rozporządzenie wykonawcze do nowej ustawy przewiduje ustanowienie stawki 0% renty planistycznej i to dla wszystkich terenów, co potwierdza prawidłowość zaskarżonej części uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do oceny prawnej zapisów § 12 zaskarżonej uchwały, należy najpierw przypomnieć, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu pierwotnym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) obciążała obowiązkiem zapłaty renty planistycznej właścicieli nieruchomości, co dawało podstawę do poglądu prawnego, że opłata nie może być pobierana od użytkownika wieczystego (R. Hauser i inni "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi" WPr 1995 s. 88). Potwierdzeniem trafności tego poglądu było znowelizowanie art. 36 ust. 2 i 3 ustawy dokonane ustawą z dnia 22 sierpnia 1997r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726) przez wprowadzenie wyrazów "lub użytkownik wieczysty" po wyrazie "właściciel". Od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli od dnia 24.12.1997r., renta planistyczna może i powinna być pobierana od właściciela lub użytkownika wieczystego. Wymaga podkreślenia, że tak samo w tym zakresie stanowi nowa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (również art. 36 tej ustawy). Zaskarżoną uchwałą Gmina w sposób pośredni ustanowiła zwolnienie użytkowników wieczystych z obowiązku zapłaty renty planistycznej, nie wiadomo przy tym, czy w sposób zamierzony. Jak wiadomo gmina w zasadzie nie ma obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Gdy jednak postanowiła podjąć uchwałę w tym przedmiocie, to powinna ona być w pełni zgodna z ustawą. W tym zakresie ustawa stanowi (art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty o której mowa w art. 36 ust. 3. Wydaje się, że tak właśnie powinien brzmieć ten zapis planu miejscowego, tj. nie zawierać powtórzenia treści art. 36 ust. 3 ustawy, lecz właśnie "określenie stawki procentowej, służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia ..." Pozwoli to organowi podejmującemu uchwałę uniknąć błędu, polegającego zarówno na zbędnym powtórzeniu przepisu ustawy w uchwale, jak też dodatkowo, na opuszczeniu przy tej okazji istotnego fragmentu przepisu. Nie trzeba dodawać, że organ, którego zadaniem jest określenie w podstawowym akcie prawnym rozmiaru obciążenia wymienionych w ustawie podmiotów ustanowioną w ustawie opłatą, nie ma kompetencji do korygowania zakresu podmiotowego stosowania tej ustawy.

Oceniając dalej treść zaskarżonego fragmentu uchwały poza zarzutami skargi należy dodać, że organ trafnie w nawiązaniu do art. 36 ust. 6 i 7 ustawy powiązał możność pobierania renty planistycznej z dniem obowiązywania uchwały, nie zaś z dniem jej wejścia w życie. Jak wiadomo, akt normatywny obowiązuje z momentem zakończenia czynności jego stanowienia (zazwyczaj ostatnią czynnością stanowienia aktu jest jego ogłoszenie), zaś wchodzi w życie w momencie powstania obowiązku jego stosowania (więcej na ten temat por. art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Dz. U. z 2005r. Nr 190, poz. 1606 oraz § 143 w związku z § 43-46 i § 128 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Dz. U. nr 100, poz. 908, a ponadto Z. kostka. J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze" s. 69). Przy tej okazji również można wspomnieć o niedopuszczalności powtarzania w akcie podustawowym brzmienia ustawy, gdy tutaj także nie wiadomo, czy organ w sposób świadomy czy przypadkowy powiązał moment powstania roszczeń z chwilą obowiązywania aktu, a nie jego wejścia w życie. Można dodać, że powtarzanie słów ustawy w takim akcie zagraża trwałości lub zgodności z ustawą tego aktu, o ile ustawa zostanie znowelizowana, a w akcie pozostaną przepisy zmienione bądź uchylone w swoim odpowiedniku ustawowym, gdy niepotrzebnie zostały wprowadzone do treści aktu podustawowego. Wydaje się, że przy uchwalaniu prawa miejscowego w przyszłości, organ powinien z większą uwagą stosować wspomniane Zasady techniki prawodawczej (najlepiej wraz z Komentarzem S. Wronkowskiej, M. Zielińskiego, Wyd. Sejmowe W-wa 2004).

Odnosząc się do samej skargi należy uznać ją za w sposób oczywisty uzasadnioną. Nie było więc istotnym mankamentem skargi pominięcie argumentacji uzasadniającej głębiej pogląd o sprzeczności uchwały z prawem oraz o istotności tego naruszenia. Przepis art. 36 ust. 3 ustawy nie powinien nasuwać wątpliwości interpretacyjnych, bowiem jasno stanowi, że właściwy organ pobiera opłatę, co oznacza obowiązek czy przymus jej pobierania każdorazowo w przypadku powstania przesłanki ustawowej, tj. odpłatnego zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Zbycie to powinno nastąpić w okresie obowiązywania planu, zaś wszczęcie postępowania w sprawie pobrania opłaty może nastąpić w okresie 5 lat od dnia obowiązywania planu (tj. opublikowania planu). Kwestią wykładni ustawy pozostaje, czy możność pobrania opłaty uzależniona jest od obowiązywania w dacie zbycia uchwały ustalającej stawkę procentową, czy też uchwała w tym przedmiocie mogła być podjęta w okresie po zbyciu nieruchomości, jako dopełnienie przesłanki obowiązku wynikającego wprost z ustawy (por. na tle opłaty adiacenckiej wyrok NSA z 23.11.2004r. OSK 897/04 Wokanda 2005 Nr 6 s. 36-39 oraz wyrok NSA z 3.09.2004r. OSK 520/04 z glosą w OSP 2005/7-8/91 dot. niestosowania ordynacji podatkowej). Myli się organ, gdy wywodzi, że gmina przy zbywaniu takiej nieruchomości nie pobiera równowartości renty planistycznej. Pobiera ją bowiem w wyższej cenie zbywanej nieruchomości. Co innego, że gmina nie będzie już wówczas uruchamiała odrębnej procedury pobierania opłaty wobec samej siebie, skoro dochód własny gminy już uległ powiększeniu w wyniku uzyskania ceny sprzedaży nieruchomości komunalnej, a na rzecz gminy nie powstało roszczenie skierowane przeciwko sobie i o zapłatę części wzrostu tej ceny. Przypuszczalnie pewne trudności mogłoby przy wykładni stwarzać znaczenie jednorazowości opłaty, przykładowo rozważane na tle zbycia odpłatnego nieruchomości przez podmiot, który uprzednio nabył od gminy nieruchomość nieodpłatnie, jednak przedmiotem rozpoznania w nin. sprawie nie są zagadnienia sporne na tle brzmienia art. 36 ustawy. Bezsporne jest natomiast, że gmina nie mogła legalnie określić stawki procentowej zerowej. Wynika to z jednolitego, ustabilizowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 6.09.2002r. II SA/Wr 1193/02 OSS 2003 nr 1 s. 15) oraz, jak już wspomniano z wyraźnego brzmienia ustawy. Pogląd ten był w orzecznictwie tut. Sądu wyrażony wielokrotnie (patrz niepublikowane wyroki z 31.03.2005r. II SA/Wr 2125/02 lub z 6.04.2005r. II SA/Wr 2340/02 i szereg innych). Wypada jedynie powtórzyć, że art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia obowiązek pobrania opłaty w drodze decyzji i nie stwarza możliwości zaniechania poboru tej opłaty w drodze uchwały rady gminy. Jednoznaczny obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty (art. 10 ust. 3 ustawy) nie pozwala na wprowadzenie pozaustawowych przypadków czy okoliczności zaniechania tego obowiązku, a do tego sprowadza się ustanowienie pozornej stawki zerowej. Ustawa nie wprowadza po prostu żadnej możliwości odstąpienia od ustanowienia w prawie miejscowym podstawy prawnej do pobrania jednorazowej opłaty. Ustalenie opłaty w drodze decyzji stałoby się niemożliwe, gdyby w miejscowym planie określono stawkę procentową opłaty w rozmiarze 0%. Ustalenie takiej stawki byłoby nielegalne również na tle nowej ustawy. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. nr 164, poz. 1587) zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. nr 80, poz. 717) nie obejmowało ustalenia wysokości stawki procentowej. Wysokość tej stawki reguluje samodzielnie przepis art. 36 ust. 4 nowej ustawy stanowiąc, że należy pobrać opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wartości nieruchomości, przy czym konkretne stawki ustala się w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy).

Ustalenie w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego nie mogło posłużyć do zrealizowania nieistniejącego upoważnienia ustawowego dla ustalenia treści planu i dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązkowej opłaty. Z treści niekonstytucyjnego rozporządzenia wykonawczego do nowej ustawy nie można było czerpać argumentacji do prawotwórczej wykładni ustawy poprzednio obowiązującej, sprzecznej z jej wyraźnym brzmieniem (patrz cyt. Komentarz s. 41). Gdy ustawodawca położył nacisk na przesłankę przedmiotową (wzrost wartości nieruchomości) a pominął rozważenie przypadków bezprzedmiotowości wymierzenia opłaty np. ze względów podmiotowych, to gmina nie ma żadnych możliwości swoistego wyręczenia ustawodawcy i ustanowienia tych przypadków w sposób samodzielny. Można jeszcze wzmiankować, że określana przez ustawodawcę w ustawie o podatku VAT stawka procentowa 0% nie ma na celu ustanowienie zwolnienia od tego podatku, o czym przekonuje lektura tej ustawy. Przyznanie zwolnienia od opłaty w akcie normatywnym następuje przez użycie takiego właśnie sformułowania, nie zaś przez ustanowienie stawki 0%.

Gdy ustawa nie przewiduje zwolnienia od renty planistycznej jakiegokolwiek podmiotu, a tym bardziej w sposób pośredni, przez wskazanie konkretnych nieruchomości z uwagi na nie wyrażone w akcie prawnym względy podmiotowe, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy. Stwierdzenie nieważności planu w określonej części oznacza w przyszłości dla gminy obowiązek uchwalenia tej części planu o treści zgodnej z ustawą, zatem 1. bez zbędnego powtarzania treści przepisu art. 36 ustawy, lecz przez użycie formuły podanej w art. 10 ust. 3 ustawy 2. a w każdym razie bez pomijania określonej kategorii zbywców (np. użytkowników wieczystych) 3. oraz bez stosowania niedopuszczalnej stawki procentowej 0%, lecz w rozmiarze określonym w art. 36 ust. 3 ustawy, czyli do 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) oraz art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak na wstępie.