Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia Iwona Bogucka sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Czapla po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2021r., sygn. akt III SA/Gd 893/21 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. oddalił skargę T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego;

2) art. 141 § 4 ppsa polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnego stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności;

3) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326), dalej: uogrl, przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z popełnieniem błędu subsumcji przez niewłaściwie uznanie, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa, a Sąd błędnie ten stan rzeczy zaakceptował;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz art. 151 ppsa polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia, pomimo że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże to drugie stanowi jedynie kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a jego uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazany przepis ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanego naruszenia prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania.

Mając na uwadze przedmiot postępowania, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 uogrl w razie stwierdzenia, że grunty [rolne lub leśne] zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przez wyłączenie gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami, zgodnie z art. 11 ust. 1 uogrl a contrario, należy rozumieć wyłączenie z produkcji użytków rolnych bez uzyskania stosownej decyzji. Jednocześnie przez wyłączenie gruntów z produkcji, w myśl art. 4 pkt 11 uogrl, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zawarł z Przedsiębiorstwem Produkcyjno-Usługowo-Handlowym "[...]" sp. z o.o. umowę dzierżawy obejmujący część działki nr [...] w obrębie [...] w miejscowości [...] gmina D. o powierzchni 0,5 ha. Jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, skarżący na spornym gruncie posadowił instalację do produkcji betonu, utwardzając zgodnie z treścią umowy dzierżawy zajęty pod produkcję grunt. Skoro do utwardzenia gruntu doszło na podstawie tejże umowy, to oznacza, że przed jej zawarciem teren stanowił powierzchnię biologicznie czynną zgodną z dotychczasowym przeznaczeniem.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy w toku postępowania ustaliły sposób wykorzystania przez skarżącego działki nr [...] na potrzeby uruchomionej działalności gospodarczej. Zarzuca się, że umową dzierżawy objęta była część działki o powierzchni 0,5 ha, podczas gdy opłatę, o której mowa w art. 28 ust. 1 uogrl wyliczono dla powierzchni 0,5411 ha. Otóż, jak wynika z opinii z dnia [...] października 2020 r. biegłego geodety Z.G. "obszar zajęty pod węzeł betoniarski w całości mieści się w ramach użytku gruntowego Br-RIIIa (grunty rolne zabudowane) i jego obszar wynosi 0,5411 ha.

W rozpoznawanej sprawie nie można się również zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że skoro przeznaczenie spornego gruntu na produkcję betonu zostało uzgodnione w ramach zawartej umowy dzierżawy, to wyłączenie go z produkcji rolnej, jako dokonane za wiedzą wydzierżawiającego, nie powinno skutkować nałożeniem opłaty wynikającej z art. 28 ust. 1 uogrl. Zauważyć bowiem należy, że z art. 11 ust. 1 tej ustawy wynika wprost, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wymaga uzyskania stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja taka nie jest bowiem wynikiem zawarcia przez strony umowy dzierżawy bądź innej umowy prawa cywilnego, na której mocy strony przewidziały bądź dopuściły zmianę przeznaczenia gruntu na grunt nierolny. Tym samym decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej nie może być zastąpiona innym aktem, w tym w szczególności umową kreowaną wolą stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3787/18).

Za pozbawioną znaczenia w rozpoznawanej sprawie należało także uznać okoliczność, że na skutek działań właściwych organów skarżący zaprzestał produkcji betonu na spornym terenie. Zauważyć bowiem należy, że zaprzestanie produkcji i usunięcie urządzeń było następstwem stwierdzenia niezgodnego z prawem przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze. Dodatkowo należy odnotować, że art. 4 pkt 11 uogrl w zakresie, w jakim przewiduje, że wyłączenie czasowe nieprzekraczające 5 lat nie stanowi wyłączenia gruntów z produkcji wiąże ten wyjątek wyłącznie z gruntami pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, o ile przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana przeznaczenia spornego gruntu na cele produkcji betonu nie mieści się w zakresie przerwy w rolniczym użytkowaniu tych obiektów spowodowanej zmianą kierunków produkcji rolniczej, a zatem nie może skutkować odstąpieniem od nałożenia opłaty sankcyjnej.

Zauważyć także należy, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty skargi kasacyjnej i wskazując ich podstawy prawne, jako jedyny przepis prawa materialnego przywołał art. 28 ust. 1 uogrl. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany dyspozycją art. 183 § 1 ppsa swoje rozważania musiał ograniczyć do tego przepisu, tj. do rozważenia zasadności nałożenia opłaty sankcyjnej z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Na gruncie tego przepisu brak było zatem podstaw do odniesienia się do kwestii podstawy ustalenia klasy gruntu. Ta okoliczność ma bowiem znaczenie na gruncie art. 12 ust. 7 uogrl, którego autor skargi kasacyjnej nie uczynił podstawą prawną żadnego z zarzutów.

Odnosząc się z kolei do kwestii braku wyliczeń wysokości opłaty sankcyjnej w treści decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylenie decyzji może mieć miejsce na skutek stwierdzenia wystąpienia innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszeń prawa procesowego, jeżeli miały one istotny wpływ na wynik postępowania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej formułując argument dotyczący braku wyliczeń nie wykazał w żaden sposób wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a w szczególności nie dowiódł, że wpływ ten był istotny, co słusznie w odpowiedni na skargę wskazał pełnomocnik organu. Tym samym brak szczegółowych wyliczeń wysokości nałożonej opłaty nie stanowi okoliczności przesądzającej o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że wyłączenie spornego gruntu z produkcji rolnej zostało dokonane przez skarżącego, co uzasadniało obciążenie go opłatą sankcyjną ustalaną na podstawie art. 28 ust. 1 uogrl.

W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 uogrl oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa okazały się niezasadne.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że uzasadnienie naruszenia wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego koncentruje się na kwestii niedostatecznego zdaniem autora skargi kasacyjnej wykazania, że to skarżący dokonał niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Argumentacja ta nie odnosi się natomiast do kwestii naruszenia zasady informowania stron postępowania (art. 9 kpa) czy zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zakresem zarzutów skargi kasacyjnej i podniesioną w niej argumentacją. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania czy korygowania zarzutów bądź samodzielnego poszukiwania argumentacji przemawiającej za słusznością postawionych zarzutów. Z uwagi zatem na brak argumentacji wskazującej na naruszenie art. 9 i art. 10 kpa Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tej części zarzutu.

Należy także wyjaśnić, że w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06).

Mając powyższe na uwadze odnotować, że art. 10 kpa dzieli się na paragrafy, podczas gdy autor skargi kasacyjnej nie wskazał jego konkretnej jednostki redakcyjnej, czyniąc tę część zarzutu wadliwą w stopniu uniemożliwiającym rozpoznanie tej części zarzutu.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c w zw. z art. 151 ppsa, należy zauważyć, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zarzutu skargi kasacyjnej. Przepisy te określają bowiem wyłącznie określaną formę rozstrzygnięcia, a nie jego podstawę. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt I GSK 1021/22, czy z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21).

Przyjmując jednakże, że autor skargi kasacyjnej powiązał zasadność analizowanego zarzutu z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w pozostałych zarzutach należy wskazać, że skoro zarzuty te okazały się niezasadne, to brak było podstaw do uwzględnienia analizowanego zarzutu.

Należy też odnotować, że o ile przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a dotyczy naruszenia prawa materialnego a lit. c) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to lit. b) przywołanego przepisu daje podstawę uchylenia zaskarżonego aktu z uwagi na naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych argumentów wskazujących na wystąpienie w rozpoznawanej sprawie tego typu naruszeń prawa. Z uwagi zatem na brak argumentacji wskazującej na wystąpienie w sprawie wad dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tej części zarzutu.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zasadniczym argumentem, na którym oparty został analizowany zarzut było ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Należy podkreślić, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, czy z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał w uzasadnieniu, na podstawie jakich przesłanek doszedł do przekonania, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia nastąpiło na skutek działań skarżącego, a nie innych podmiotów i dlaczego to skarżący powinien być adresatem zaskarżonej decyzji. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało wad wskazanych w analizowanym zarzucie, które skutkowałyby koniecznością uchylenia tego orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.