VIII SA/Wa 224/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-01	
Data wpływu	2020-04-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marek Wroczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III OSK 3768/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 154 par. 1 i par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie niewykonanie wyroku w sprawie VIII SAB/Wa 94/17 1) wymierza Polskiej Grupie Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. w sprawie VIII SAB/Wa 94/17; 2) stwierdza, że bezczynność Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ; 3) zasądza od Polskiej Grupy Zbrojeniowej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Syg. akt VIII SA/Wa 224/20

Uzasadnienie

W dniu [...] stycznia 2020 roku Stowarzyszenie S. O. W. Polska wniosło skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 roku, syg. akt VIII SAB/Wa 94/17 przez P. G. Z. SA( dalej organ lub PGZ SA) w sprawie wniosku o informacje publiczną z [...] czerwca 2017 roku.

Skarżący wnosił o:

- stwierdzenie, że doszło do niewykonania wyroku;

- wymierzenie organowi grzywny.

Uzasadniając skargę skarżący wskazywał, iż organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2017 roku w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wniosek dotyczył następujących informacji:

- kwoty łącznej przekazanej na rzecz P. F. N. w roku 2016;

- kwoty łącznie przekazanej na rzecz P. F. N. w roku 2017 do dnia złożenia wniosku;

- skanów umów zawartych z P. F. N. w roku 2016 i 2017;

- łącznej kwoty nagród przyznanych w spółce latach 2014 -2017;

- skanów protokołów posiedzeń zarządu w roku 2017.

Dnia [...] listopada 2019 roku skarżący otrzymał od P. G. Z. SA pismo zawierające częściową odpowiedź na wniosek z dnia [...] czerwca 2017 roku.

Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na dwa ostanie pytania z przedmiotowego wniosku w zakresie łącznej kwoty nagród za lata 2014 – 2017 oraz skanów protokołów z posiedzeń zarządu z roku 2017 z informacją, iż nie stanowią one informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego stanowisko PGZ SA jest błędne i w tym zakresie odwołał się do argumentacji z uzasadnienia wyroku NSA z 16 lipca 2019 roku, I OSK 176/18 gdzie sąd podnosił,, w art. 6 ust.1 pkt 5 lit.e) ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej( DZ.U z 2011 roku, nr 112, poz. 1198 dalej jako udip) ustawodawca jednoznacznie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz o dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat’’. Zgodnie z wykładnią przedstawioną przez NSA sam fakt bycia wskazanym rodzajem spółki oznacza, że informacja o dysponowaniu dochodami tejże spółki stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Skarżący wskazywał, iż błędne jest stanowisko PGZ SA, iż informacja o nagrodach nie jest informacją publiczną ponieważ dotyczy majątku spółki, a nie akcjonariusza Skarbu Państwa.

Skarżący na poparcie swojego stanowiska odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2017 roku, I OSK 307/16, iż nagrody w sposób oczywisty stanowią ,, dysponowaniem dochodami spółki ‘’

Skarżący również nie podzielał stanowiska organu, że protokoły zarządu stanowią dokument wewnętrzny. Wskazywał, iż zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 roku( DZ.U 2019, po. 505) Kodeks spółek handlowych ( art.368 i nast.) zarząd prowadzi sprawy spółki i ją reprezentuje. Protokóły posiedzenia zarządu to przede wszystkim zapis uchwał jakie zostały podjęte na posiedzeniach zarządu. Tym samym nie sposób uznać, by dotyczyły one wypracowania stanowiska i czynienia ustaleń, które dopiero prowadzą do pewnych kończących działań o woli działania organu na zewnątrz. Protokoły stanowią wprost zapis uzewnętrznionej woli organu.

Skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku wezwał organ do wykonania wyroku o udzielenie informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę PGZ SA wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazywała i przedstawiła stanowisko doktryny odnośnie rozumienia pojęcia informacja publiczna.

Wskazywała, że konstruując definicję pojęcia ,, informacja publiczna’’ trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określanymi w literaturze jako podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty u których informacja może być uznana za informację publiczną. Krąg tych podmiotów został określony w art. 61 ust.1 Konstytucji RP. Należą do nich organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczy to również organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust.1 udip i zawartym w nim pojęciem sprawy publicznej. Odnosi się więc zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak samorządów oraz jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.

Organ wskazywał, że iż Sąd w wyroku nie przesądzał czy spółka jest zobowiązana do udzielenia żądanej informacji zgodnie z treścią wniosku.

W ocenie organu informacje dotyczące nagród oraz skanów protokołów zarządu nie są informacjami publicznymi.

W zakresie informacji o nagrodach organ podnosił, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem należy odróżnić majątek spółki funkcjonującej w obrocie od majątku jej akcjonariusza – nawet gdy jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem spółki nie oznacza, że majątek jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów.

Środki przekazane przez spółkę na nagrody pochodziły z majątku własnego spółki, a nie z majątku akcjonariusza – Skarbu Państwa.

Odnośnie protokołów zarządu w ocenie organu stanowią dokumenty wewnętrzne spółki, a takowe zgodnie z orzecznictwem i poglądami doktryny nie podlegają ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga winna zostać uznana za zasadną.

Ustalenie w zakresie w jakim zarzuca P. G. Z. SA bezczynność w wykonaniu prawomocnego wyroku tutejszego sądu, musiało skutkować wymierzeniem organowi określonej w sentencji grzywny, jak też oceny charakteru zaistniałej zwłoki.

Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei, w myśl art. 154 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie, stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione.

Należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2019 roku, I OSK 176/18, iż PGZ SA spełnia przesłankę z art. 4 ust.1 pkt 5 udip i tj. jest podmiotem w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Kwestią sporną w sprawie jest przesądzenie czy żądane przez skarżące stowarzyszenie informacji publicznej w zakresie łącznej kwoty nagród przyznanych spółce za lata 2014 – 2017 oraz skanów z posiedzeń zarządów w roku 2017 stanowią taką informacje.

Zgodnie z art. 1 ust.1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d i e) udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu na zasadach i w trybie określnym w ustawie. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: - majątku publicznym, w tym majątku podmiotów o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a –c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach( art. 6 ust.1 pkt 5 lit. d), dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a –c ) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat( art. 6 ust.1 pkt 5 lit.e).

Zdaniem Sądu żądanie uzyskanie informacji w przedmiocie łącznej kwoty nagród za lata 2014 -2017 stanowiło informację publiczną z art. 6 ust.1 pkt 5 lit.e) udip ponieważ informacja odnosiła się do dysponowania dochodami spółki. Żądanie informacji publicznej w tym zakresie nie odnosiło się do ściśle określonych osób, a globalnie ujętej kwoty. Przeznaczenie określonej kwoty na nagrody jest informacją o polityce finansowej spółki i sposobie wydatkowania wypracowanego dochodu. Pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko i za informacje publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i zasad gospodarowania mieniem publicznym.

Uwzględniając poglądy prezentowane w orzecznictwie podzielić należy i zauważyć, że w sytuacji gdy Skarb Państwa zaangażował w spółkę środki publiczne w przeważającej wysokości kapitału Spółki, to majątek ten nie jest wyłączony spod kontroli publicznej. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, że majątek którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariuszy, lecz własnością spółki. Majątek spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17).

O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 udip, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 udip (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 udip wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16)( patrz:. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 roku, I OSK 3361/19).

Zdaniem Sądu również żądanie skanów protokołów z posiedzeń zarządu PGZ SA znajduje swoje usprawiedliwienie jako żądanie uzyskania informacji publicznej.

Stanowisko organu, iż nie jest to informacja publiczna, a tylko dokument wewnętrzny jest błędne. Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wprawdzie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów i stanowisk. Nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy.

Każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał, stanowi informację publiczną. W tym przypadku skanów protokołów posiedzeń zarządu organu nie mogą być uznane tylko za dokumenty wewnętrzne. Odnoszą się one do działania podmiotów publicznych, a więc stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 udip, ale to już jest kwestia wydania decyzji odmawiającej dostępu do przedmiotowej informacji( por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2006 roku, II SA/Ol 894/05, wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2019 roku, II SA/Po 307/19).

Skoro zatem P. G. Z. SA po prawomocnym wyroku z 25 października 2017 r.VIII SA/Wa 97/17 sprawy nie załatwiła w pełni i nie udzieliła żądanej informacji publicznej - to wniosek o wymierzenie jej z tego powodu grzywny jest uzasadniony.

Niewykonywanie wyroków sądów godzi bowiem w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być to tolerowane. Stanowisko organu, iż skarżące stowarzyszenie nie może otrzymać wszystkich informacji z wniosku z dnia [...] czerwca 2017 roku nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

W stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawy skład orzekający ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10 000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Należy zauważyć, iż przedmiotowy wniosek nie został załatwiony od czerwca 2017 roku z tym, że wyrok stwierdzający bezczynność organu stał się prawomocny w dniu 16 lipca 2019 roku.

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ co prawda nie udzielił żądanej informacji, ale wdał się w spór co do charakteru żądanych informacji. Z tych też względów orzeczono na podstawie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania – uiszczony wpis w sprawie.