Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/15 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/15 w przedmiocie uzupełnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/15 oddala skargi kasacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej utrzymanie w mocy punktu 2 decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2) uchylił punkt 2 decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej kwotę 1939 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 58 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego [...]), w pkt 1 ustalił dla A. O. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w stosunku do działki o nr ew. [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie H., w wysokości 48.076,80 zł, na skutek jej zbycia przez skarżącą przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pkt 2 decyzji organ zobowiązał A. O. do dokonania jednorazowej wpłaty w ww. kwoty na konto lub w kasie Urzędu Gminy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji.

Organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi H. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] działka nr [...] opisana była jako teren leśny z możliwością poszerzenia istniejących dróg (symbol planistyczny [...]). Działka ta bez pozbawienia jej charakteru ochronnego oraz dokonania zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego była działką leśną bez prawa zabudowy. Na mocy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] nr [...] działka ta znajduje się na terenie projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej jednorodzinnej na działkach leśnych (symbol planistyczny [...]) oraz na terenie drogi gminnej (symbol planistyczny [...]). Stawka jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określona została w wysokości 30%. Zbycie działki nastąpiło w dniu [...] grudnia 2004 r., tj. po wejściu w życie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...]) a przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. Na podstawie operatu szacunkowego opracowanego w dniu [...] listopada 2007 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyniósł 160.256 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. O., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia renty planistycznej organy administracji są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, jednakże ocena ta nie może zmierzać do zakwestionowania przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Jego zdaniem organy administracji mogą jedynie ustalić, czy dowód, jakim jest operat, został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; dalej: rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.), jednakże nie może ingerować w te elementy operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1711/09 oddalił skargę na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ drugiej instancji błędnie przyjął, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości nie może być przedmiotem oceny przez organ administracyjny z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości, czym naruszył art. 15 k.p.a. Dodał, że Sąd pierwszej instancji nie mógł zastąpić organu i orzec merytorycznie w sprawie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1087/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, ponieważ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazując jedynie na brak możliwości kwestionowania operatu szacunkowego. Sąd przypomniał, że operat szacunkowy ma cechy opinii biegłego i podlega ocenie, czy został sporządzony zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wyceny nieruchomości spełnia wymogi formalne rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, jak również nie zawiera błędów i niejasności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/12 uchylił decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. N. z dnia [...] listopada 2007 r. nie mógł stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia w kwestii wysokości opłaty planistycznej bez potwierdzenia jego aktualności na datę wydania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji została wydana w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia przedmiotowego operatu, ale termin ten dotyczy również organu odwoławczego. W tej sytuacji oparcie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. na ustaleniach operatu sporządzonego [...] listopada 2007 r. stanowiło naruszenie art. 156 ust. 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1053/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 3 marca 2015 r. wystąpiło do organu pierwszej instancji z prośbą o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. J. N. W dniu 23 marca 2015 r. Wójt Gminy I. przekazał organowi odwoławczemu klauzulę potwierdzającą ważność operatu szacunkowego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu operat szacunkowy nie zawiera błędów i niejasności. Stwierdził, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej oceny, pod względem położenia, wielkości sposobu zabudowy nieruchomości wycenianej. Dokonał również szczegółowej analizy rynku lokalnego (pkt 7 operatu) w obrębie całej gminy I., w tym również miejscowości [...], wskazując na elementy wpływające na rynek nieruchomości takie jak: bliskość W., położenie w sąsiedztwie kompleksu leśnego, dobre połączenia komunikacyjne ciekawa zabudowa, rozwój infrastruktury komunalnej. Organ odwoławczy zauważył, iż w części operatu dotyczącej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wyróżnił takie cechy jak: dobry dojazd, korzystne elementy ekologiczno-przyrodnicze, brak uciążliwych obiektów w sąsiedztwie korzystny kształt działki, ale wskazał także na okoliczność ograniczeń wynikających z sąsiedztwa [...] Parku Narodowego. W zakresie analizy gruntów leśnych rzeczoznawca wskazał na ograniczony rynek nieruchomości rolnych i leśnych, podając, że dużym zainteresowaniem cieszą się grunty o małej powierzchni, dla których plan przewiduje wprowadzenie zabudowy, co przekłada się na dużą rozpiętość cen, zależną od lokalizacji dojazdu, kształtu i wielkości działki oraz sąsiedztwa, jak również uzbrojenia. Opierając się na tak sporządzanej analizie rzeczoznawca dokonał wyboru transakcji nieruchomości, które posłużyły do dokonania wyceny nieruchomości przed uchwaleniem, jak również po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do zarzutów odwołania. W zakresie wag cech rynkowych rzeczoznawca wskazał, że zajmuje się badaniem rynku na terenie Izabelina od wielu lat i przyjęte wartości są wynikiem analizy transakcji rynkowych. Zdaniem organu rzeczoznawca prawidłowo ustalił datę – przedmiot wyceny nieruchomości, która według rzeczoznawcy została określona na [...] jako dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś strona skarżąca błędnie wskazywała termin [...] jako dzień wejścia w życie tego planu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ uznał m.in. zarzut wadliwości przeprowadzonej analizy rynku lokalnego za niezasadny. Zdaniem organu okoliczność przeznaczenia gruntu pozostaje bez wpływu na rynek, bowiem wpływ na wartość nieruchomości mają inne okoliczności. Wyjaśnił, że w toku postępowania zmierzającego do ustalenia tzw. renty planistycznej organy administracji są zobowiązane do oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy sporządzany przez biegłego w zakresie wyceny nieruchomości. Jednakże ta ocena nie może zmierzać do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, w takim zakresie, jaki posiadają inne organy, powołane do kontroli i nadzoru na działalnością osób wykonujących zawód rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie taka ocena operatu szacunkowego została sporządzona. Organ stwierdził, że przeprowadzona w operacie analiza rynku lokalnego w sposób szczegółowy i rzetelny obrazuje tendencje rynku nieruchomości, elementy wpływające na jej wartość oraz czynniki popytu i podaży rynku. Także transakcje przyjęte do porównania oraz wagi cech rynkowych, będące skutkiem dokonanej analizy rynku stanowią logiczną i jasną całość, przemawiającą za prawidłowością dokonanej wyceny nieruchomości. Zdaniem organu argumentacja skarżącej, kwestionująca ustalenia biegłego, opiera się na ogólnych zarzutach i wskazaniu tez, które w ocenie strony mogą stanowić podstawę do zakwestionowania operatu.

A. O. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

– art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.;

– art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p.;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez brak zawiadomienia skarżącej na piśmie o wyłożenie projektu planu;

– art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

– art. 7 i art. 77 oraz art. 10 k.p.a.;

– art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o nadaniu operatowi klauzuli aktualizacyjnej, w której wyrażona jest opinia rzeczoznawcy nieruchomości o zakresie i wnioskach końcowych związanych z potwierdzeniem aktualności operatu.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, rozpoznającego sprawę po uchyleniu poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1298/12, ponowne występowali M. N. oraz B. S., a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej wyznaczył jej w pkt 2 decyzji 30-dniowy termin na uiszczenie ustalonej opłaty planistycznej. Dalej wskazała, że uchwała Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] została podjęta z naruszeniem procedury planistycznej przewidzianej w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie zawiadomiono jej – jako właściciela działki objętej projektem planu – o terminie wyłożenia projektu planu. Jako kolejne naruszenie wskazała niepowiadomienie jej o prawie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji – dotyczyło do załączonej do akt sprawy klauzuli aktualizacyjnej. Dodatkowo zdaniem skarżącej z treści klauzuli nie wynika, jakiego operatu szacunkowego aktualność potwierdzono: z dnia [...] czerwca 2006 r., czy też jego aktualizacji, tj. operatu z dnia [...] listopada 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części.

W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do zamieszczenia przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej opłatę planistyczną rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia terminu jej uiszczenia (pkt 2 decyzji). Podkreślił, że w myśl art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. dodatkowe składniki decyzji – w szczególności termin, warunek lub zlecenie – mogą zostać w niej zamieszczone tylko wówczas, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Tymczasem żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji terminu uiszczenia opłaty planistycznej, co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia. Wobec braku materialnoprawnych podstaw do zawarcia w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia w kwestii, o której mowa w pkt 2 decyzji, orzeczenie to naruszało art. 36 ust. 4 u.p.z.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W rezultacie również zaskarżona decyzja w tej części, w której utrzymała w mocy wadliwą część decyzji organu pierwszej instancji, sama była dotknięta wadliwością i podlegała uchyleniu. Orzeczenie w tym zakresie Sąd oparł o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w pozostałej części nie narusza prawa.

Sąd podkreślił związanie poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1298/12 w myśl art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w ww. wyroku i 23 marca 2015 r. uzyskał od organu pierwszej instancji klauzulę potwierdzającą ważność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazał, że rzeczoznawca majątkowy J. N. klauzulą z dnia [...] marca 2015 r. potwierdziła aktualność opracowanego przez nią operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 i opatrzyła ją podpisem oraz pieczęcią zgodnie z wymogami § 57 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Za bezzasadne Sąd uznał zatem zarzuty naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Zdaniem Sądu pozytywna ocena operatu szacunkowego, przeprowadzona przez organy na podstawie art. 80 k.p.a., nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Wskazał, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wag cech rynkowych. Uzasadnienie autora operatu dla przyjętej metody i sposobu szacowania Sąd uznał za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. W rezultacie opisany operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń w zakresie poprawności metodologicznej, rzetelności sporządzenia i zgodności z obowiązującymi przepisami. Nie budzi również wątpliwości wyliczenie przez organy na jego podstawie wysokości opłaty planistycznej należnej Wójtowi Gminy I..

W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące wyceny nieruchomości Sąd uznał za chybione. Podkreślił, że w przypadku kwestionowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, to na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, której w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedłożyła. Zdaniem Sądu subiektywne przekonanie skarżącej o zaniżonej wartości ww. nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze. W konsekwencji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zwykłego postępowania instancyjnego. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] mogło orzekać w składzie z udziałem B. S. oraz M. N., które brały udział w uprzednio wydanej decyzji nr [...], uchylonej przez wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej przez Sąd: "u.p.z.p." – przyp. NSA) poprzez brak zawiadomienia skarżącej na piśmie o wyłożenie projektu planu. W ocenie Sądu powyższy zarzut należało zgłosić w postępowaniu dotyczącym przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego zakończonego uchwałą Rady Gminy I. nr [...], a nie w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej.

Sąd przyznał rację skarżącej w tej kwestii, że naruszeniem przepisów postępowania przez organ odwoławczy było niepowiadomienie jej o prawie do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się pozostałych wskazanych w skardze naruszeń procesowych. Stwierdził, że organy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Na koniec Sąd wyjaśnił, że wyrok, mimo częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji), nie prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, co zwalnia Sąd z obowiązku sformułowania wskazań odnośnie do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1687/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełnił wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r. w ten sposób, że: 1) po pkt 2 sentencji wyroku dodał pkt 3 w brzmieniu: "3. oddala skargę w pozostałym zakresie"; 2) dotychczasowy pkt 3 sentencji wyroku oznaczył jako pkt 4 sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uwzględnienie wniosku skarżącej poprzez uzupełnienie orzeczenia było konieczne wobec faktu, że choć w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzji w pozostałej (nieuchylonej) części uznał, że nie narusza ona prawa i znalazło to wyraz w uzasadnieniu wyroku, to pominął jednak rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi w pozostałym zakresie, które powinno się znaleźć w sentencji wyroku. Ponieważ uzasadnienie wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r. zawiera szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, z powodu których Sąd uznał niezasadność zarzutów skargi formowanych w stosunku do zaskarżonych orzeczeń i wobec niedostrzeżenia istotnych naruszeń prawa proceduralnego w procesie ich wydawania, w ocenie Sądu nie ma potrzeby ponownego przytaczania wszystkich tych okoliczności, które przemawiają za oddaleniem skargi w pozostałym zakresie w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.

A. O. pismem z dnia 21 lutego 2016 r. wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., zaskarżając go w całości.

Zarzuciła Sądowi pierwszej naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia prowadzące do uznania Sądu, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy, a zatem brak jest obowiązku wskazań co do dalszego postępowania, co w opinii skarżącej uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia i jest sprzeczne z sentencją orzeczenia.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, zarzuciła naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez brak jego zastosowania, tj. brak umorzenia postępowania, wobec wskazania, że w zakresie objętym orzeczeniem sprawa nie podlega ponownemu rozpoznaniu przez organy obu instancji.

W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. A. O. wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 lutego 2016 r., zaskarżając go w całości

Zarzuciła Sądowi pierwszej naruszenie:

– art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 42 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając zaskarżoną decyzję mogło orzekać w składzie z udziałem B. S. oraz M. N., które orzekały w poprzednio wydanej decyzji nr [...], podczas gdy osoby te podlegały wyłączeniu od orzekania;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", poprzez brak uchylenia decyzji wobec braku zawiadomienia skarżącej na piśmie o wyłożeniu projektu planu miejscowego, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji została oparta na uchwale Rady Gminy I. nr [...], która została podjęta z naruszeniem procedury planistycznej;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 sierpnia 2004 r., poprzez niepoprawne potwierdzenie aktualności operatu, w klauzuli nie wskazano bowiem, który operat jest aktualizowany przez rzeczoznawcę;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, poprzez istotne naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że brak możliwości zapoznania się pełnomocnika z przeprowadzanymi dowodami oraz ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, w tym jego prawa do wypowiedzenia się w o nich, nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1298/12, potwierdzonym stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1053/13, organ odwoławczy został zobowiązany przez sąd administracyjny do potwierdzenia aktualizacji operatu oraz oceny tego dowodu, a pełnomocnikowi nie tylko nie dano możliwości wypowiedzenia się w zakresie przedmiotowego dowodu, jak i w ogóle go o nim nie poinformowano, podobnie nie wyznaczono mu terminu do wypowiedzenia się odnośnie do zebranego materiału przed wydaniem decyzji.

W oparciu o powyższe wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ skarżąca kasacyjne w skardze od wyroku z dnia 5 lutego 2016 r. wskazała na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, należało w pierwszej kolejności ocenić trafność pierwszych ze wskazanych naruszeń. Dopiero bowiem stwierdzenie, że prawidłowo ustalono stan faktyczny, pozwoli na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Oceniając trafność najdalej idącego zarzutu, to jest związanego z wydaniem decyzji przez pracowników podlegających wyłączeniu z mocy ustawy, którego uwzględnienie musiałoby skutkować koniecznością uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji niezależnie od jego wpływu na wynik sprawy, wskazać należy, że nie mógł on zostać uwzględniony.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze, w składzie którego zasiadały m.in. B. S. i M. N. Te same osoby brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, która wcześniej była przedmiotem oceny i uchylenia przez sąd administracyjny (decyzja z dnia [...] kwietna 2012 r.). Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że taka sytuacja nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i 1 a k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, w którym wskazuje się, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje na konieczność wyłączenia pracownika (w tym także członka organu kolegialnego) od udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek złożenia przez stronę odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), jeżeli brał on udział w wydawaniu decyzji, od której odwołanie to zostało złożone. Przepis ten ma bowiem na celu zapewnienie bezstronności i rzetelności orzekania przez organ drugiej instancji. Niezastosowanie się do tej zasady prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której ten sam pracownik wydając decyzję w imieniu organu pierwszej instancji następnie rozpoznając odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) oceniałby własne działanie i stanowisko zawarte w tym orzeczeniu. Powyższe mogłoby budzić wątpliwości co do rzetelności prowadzonego ponownie postępowania na skutek złożenia środka odwoławczego. Innymi słowy wprowadzenie ww. instytucji wyłączenia pracownika służy realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Omawiana reguła nie rozciąga się natomiast na sytuacje, w których organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego np. przez sąd wojewódzki (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 392/15; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15 oraz z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1117/15; dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Co za tym idzie omawiana reguła nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że nie mogła zostać przez organ naruszona. Żaden bowiem z członków Kolegium wydającego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję nie brał udziału w wydaniu orzeczenia z dnia [...] marca 2008 r. (decyzja organu pierwszej instancji).

Niezależnie od powyższego zwrócić należy autorowi skargi kasacyjnej uwagę na wadliwość konstrukcyjną ww. zarzutu.

Po pierwsze ewentualne stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem omawianego przepisu, prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i to ewentualnie ten przepis, pozostający w związku ze stosownymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, winien być wskazany jako naruszony (poprzez niezastosowanie). Ewentualne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w żadnych okolicznościach nie mogłoby stanowić podstawy do uchylenia orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, gdyż ten ostatni przepis odnosi się do naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Art. 24 § 1 k.p.a. jest przepisem o charakterze procesowym.

Po drugie zarzut skargi kasacyjnej, mimo podania w jego opisie na konieczność wyłączenia pracowników, wskazuje na naruszenie art. 42 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej (art. 42 k.p.a. zawiera jedynie 3 paragrafy) a nadto odnosi się do zupełnie innych kwestii – doręczenia pisma stronie. Dopiero w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jako ten, który został naruszony. Powyższe również wskazuje na wadę konstrukcyjną omawianego zarzutu.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis ten wskazuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w którym wskazuje się zarzut naruszenia ww. przepisu można skutecznie podnieść w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów, NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Żaden z tych przypadków nie zaistniał w niniejszej sprawie. Sąd wojewódzki wskazał bowiem przyczyny, dla których uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Niepodzielenie dokonanej przez Sąd oceny nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił także zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o "planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ocenę tę Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. W niniejszej sprawie, której przedmiotem jest nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty określonej kwoty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie mogą badać, czy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wydana z naruszeniem procedury planistycznej. Ocena tej ostatniej kwestii mogłaby być przedmiotem badania w innym, odrębnym postępowaniu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także to, że ustawodawca w art. 36 ust. 5 omaw. ustawy przewidział sytuację, gdy po uiszczeniu tzw. renty planistycznej zostanie stwierdzona nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazując wówczas zwrot na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości pobranej kwoty. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że w sprawie o ustalenie tej opłaty organ nie jest uprawniony do badania legalności uchwały stanowiącej podstawę jej nałożenia.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. w związku z określonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje głównie w tym, że pełnomocnik strony nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem przez ten organ ostatecznej decyzji. Zarzut ten nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawodawca nakazuje uchylenie decyzji jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i to w sposób istotny. Takiego wpływu trudno doszukać się w niniejszej sprawie. Nie może ujść uwadze, że postępowanie w tej sprawie toczyło się przez ponad 10 lat, w tym czasie organy administracji wydały szereg decyzji, które uchylane były przez sądy administracyjne. Te ostatnie wyrażały określone oceny prawne co do dalszego toku postępowania. Na żadnym etapie postępowania skarżąca nie złożyła własnych dowodów, w tym m.in. kontroperatu szacunkowego. Jedyna czynność dowodowa, którą przeprowadził organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to uzyskanie od rzeczoznawcy klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego (zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1298/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1053/13). Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, co oznacza, że daty istotne dla rzeczoznawcy nie ulegają zmianie mimo upływu czasu, to nie można stwierdzić, aby niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z klauzulą, (w której rzeczoznawca jedynie wskazała, że w pełni podtrzymuje wcześniej wskazane wartości) miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy – tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie również nie uzasadniła zarzutu wykazując choćby potencjalny wpływ omawianego naruszenia prawa na rozstrzygnięcie. Tym samym nie można stwierdzić, aby nieprawidłowe doręczenie pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie miało wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie nie doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji nieuznania zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jako nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 tej ustawy.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 58 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nieprawidłowym, jego zdaniem, potwierdzeniu operatu, albowiem w klauzuli nie wskazano, który operat jest aktualizowany przez rzeczoznawcę (z [...] czerwca 2006 r. czy [...] listopada 2007 r.). § 58 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nie określa żadnych szczególnych wymogów nałożonych na rzeczoznawcę aktualizującego operat. Wskazuje się jedynie, że aktualizacja operatu następuje poprzez dołączenie klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1.

Takie cechy posiada niewątpliwie klauzula sporządzona w dniu [...] marca 2015 r. przez rzeczoznawcę. Treść klauzuli, mimo że rzeczoznawca nie wskazuje daty aktualizowanego operatu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odnosi się do tego dokumentu, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając ten zarzut podał, iż operat z dnia [...] listopada 2007 r. stanowił jedynie aktualizację operatu z [...] czerwca 2006 r. (powyższe wynika także z zapisu zawartego na pierwszej stronie ww. dokumentu). Podkreślenia także wymaga, że operaty z dnia [...] czerwca 2006 r. i [...] listopada 2017 r. wskazują tożsame wartości nieruchomości. W tej sytuacji poddanie pod wątpliwość, której z ww. opinii dotyczy omawiana klauzula, nie mogło odnieść spodziewanego skutku.

Nie można również podzielić zarzutów strony skarżącej co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wadliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1087/11, którymi to wskazaniami w myśl art. 153 p.p.s.a. związany był organ w niniejszej sprawie, operat szacunkowy sporządzony przez biegłego powinien być przedmiotem oceny organu administracji z punktu widzenia przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyznaczania wartości nieruchomości. Przedmiotem oceny powinny być te elementu operatu, które są wynikiem przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny. Przywołując treść art. 154 u.g.n. Sąd stwierdził wówczas, iż obowiązkiem organu była ocena, czy operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami prawa oraz w sposób logiczny i zupełny. Taka ocena została w niniejszej sprawie przeprowadzona zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji. Organ administracji i Sąd przypomnieli, iż rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu, wskazując przy tym, że w aktualizacji operatu szacunkowego (z dnia [...] listopada 2007 r.) uwzględniono m.in. uwagi, które zostały zawarte w opinii Komisji [...], która to opinia została sporządzona na wniosek strony w związku z wyceną sąsiednich działek (dz. ew. [...]), przy wycenie których zastosowano tę samą metodologię wyceny i przyjęto te same nieruchomości do porównania. Komisja nie zakwestionowała wyboru nieruchomości przyjętych do porównania dla ustalenia wartości nieruchomości w przedmiocie wysokości opłaty planistycznej. Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą, że nieruchomości przyjęte za podstawę ustalania wartości wycenianej działki na datę przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały wadliwie wyselekcjonowane i nie są nieruchomościami "podobnymi" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Należy przy tym zgodzić się z organem administracji oraz Sądem pierwszej instancji, że skoro jedną z cech charakteryzujących nieruchomości "podobne" jest przeznaczenie gruntu, to przyjęcie do porównania działek rolnych i leśnych w obu przypadkach bez prawa do zabudowy i dodatkowo wykorzystywanych zgodnie z prawem nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Innymi słowy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęte do wyceny działki stanowiły nieruchomości podobnie, mimo iż część z nich miała charakter leśny, a część rolny.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się także braku konsekwencji rzeczoznawcy w zapisach, które znalazły się na stronach 12 i 13 operatu oraz tabeli 9.2. Na stronach 12 i 13 (pkt 5.2 operatu) biegła opisała położenie nieruchomości, wskazując na utrudniony dojazd (utwardzona droga, bez chodników i oświetlenia latarniami) i jej lokalizację jako mało korzystną pod względem dostępności do obiektów ogólnomiejskich. Te same okoliczności w zestawieniu zawartym w Tabeli 9.2 spowodowały określenie wag cech rynkowych na 18%. Brak podstaw do zakwestionowania przyjętego stanowiska.

Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutu wskazującego, iż opłata została niewłaściwie nałożona "skoro można ją nałożyć jedynie w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu jasno i wyraźnie wskazanej w uchwale". Wskazano przy tym, że uchwała w sprawie miejscowego planu określała stawkę 30 % jedynie w przypadku przeznaczenia gruntów na cele inwestycyjne, gdy tymczasem działka skarżącej na skutek uchwalenia miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego zmieniła przeznaczenie z terenu leśnego bez prawa zabudowy na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych i drogę gminną, a nie na teren inwestycyjny. Po pierwsze pomimo tak opisanego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała przepisu prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, co uniemożliwiło dokonanie przez Sąd odwoławczy oceny legalności zarzutu w tym zakresie. Nie jest natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. Ustawodawca po to wprowadził przymus adwokacko-radcowski do sporządzenia skargi kasacyjnej, aby powyższy środek odwoławczy był tak skonstruowany, aby adresat (Sąd) nie miał wątpliwości co do intencji jej autora. Niezależnie od powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że wartość nieruchomości będącej niegdyś własnością skarżącej zmieniła wartość na skutek zmiany jej przeznaczenia, w tym na cele inwestycyjne, skoro plan ten zezwala, w przeciwieństwie do poprzednich zapisów, na jej częściową zabudowę.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 5 lutego 2016 r. nie zasługują na uwzględnienie

Tak samo należało ocenić skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r.

Istota sporu w tej części sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wadliwie Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonywania wskazań co do dalszego toku postępowania mimo częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w tym samym zakresie, a nadto, czy zasadnym byłoby w uchylonej części umorzenie postępowania administracyjnego. Na tak zadane pytania należało udzielić odpowiedzi negatywnej. Wyjaśnić należy skarżącej kasacyjnie, że uchylając decyzje obu instancji w części określonej w pkt 1 i 2 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wskazał, że brak było podstawy prawnej do ustalenia terminu do uiszczenia opłaty oraz numeru konta, na który winna być ona uiszczona. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na zawieranie takich zapisów w decyzji. Co więcej, ustalenie terminu innego niż data uostatecznienia się decyzji, do jakiego dana należność ma być uiszczona, jest możliwie jedynie wówczas, gdy przepis wyraźnie wskazuje na konieczność dokonania takich ustaleń. Trafnie przyjęto zatem, a w tej części strony nie pozostają w sporze, że nie było podstaw do dokonywania zapisów zawartych w pkt 2 decyzji z dnia [...] marca 2008 r. i odpowiedniej części decyzji organu odwoławczego, który wady tej nie skorygował. Powyższe oznacza, że uchylenie decyzji w tej części przez Sąd stanowiło jedynie wyeliminowanie rozstrzygnięcia, które było zbędne w niniejszej sprawie. Rację ma zatem Sąd wojewódzki, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie nie rodzi skutku w postaci konieczności zawarcia wskazań co do dalszego toku postępowania tym bardziej, że na organie administracji nie ciąży obowiązek wydania decyzji w tym zakresie.

Nie ma również racji autor skargi kasacyjnej wskazując, iż w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem Sądu było umorzenie postępowania w uchylonej części w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Takie postępowanie ma jedynie jeden przedmiot postępowania. W tej sytuacji w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty na wskazany w decyzji numer konta. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a.

Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy Sądowi pierwszej instancji, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jednak zarzutu skargi kasacyjnej w tej części uniemożliwia skorygowanie wadliwości decyzji w ww. sposób.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie, skargi kasacyjne należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.