drukuj    zapisz    Powrót do listy

6480, Dostęp do informacji publicznej, Inne, Uchylono zaskarżoną decyzję, II SA/Gd 665/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-02-13, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II SA/Gd 665/18 - Wyrok WSA w Gdańsku

Data orzeczenia
2019-02-13 orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Hyla
Jolanta Górska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764 art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. O. na rozstrzygnięcie Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz skarżącego S. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa z dnia 27 sierpnia 2018 r., nr [..], o odmowie udostępnienia informacji publicznej:

Skarga niniejsza została wywiedziona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z dnia 24 sierpnia 2017 r. strona zwróciła się do Nadleśnictwa o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. liczby pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku),

2. informacji o tym, komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców,

3. skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

W piśmie z dnia 25 października 2017 r. organ uznał za dopuszczalne i znajdujące oparcie w prawie częściowe udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji w zakresie:

- informacji o liczbie (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 31 sierpnia 2017 r.),

- informacji o tym, komu przekazane (sprzedane) zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia 31 sierpnia 2017 r.), poprzez podanie listy odbiorców z wyłączeniem jednak danych osobowych osób fizycznych, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci).

Jednocześnie decyzją z dnia 25 października 2017 r. organ w pozostałym zakresie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 832/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję wskazując, że odmawiając udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy organ oparł się na ogólnie sformułowanych wnioskach, bez dokonania analizy i wyjaśnienia, z czego wywodzi tę tajemnicę i jakich postanowień umowy to utajnienie dotyczy. Kontrolowana decyzja nie zawiera rozważań w odniesieniu do poufności poszczególnych elementów umowy, a ponadto organ nie wykazał, jakiego rodzaju dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, i że dotyczą one materii szczególnie istotnej dla interesów gospodarczych kontrahentów a ich ujawnienie mogłoby spowodować dla nich ewentualne szkody w zakresie gospodarczym i ekonomicznym. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie wskazuje także, aby organ przeprowadził ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy jest większa niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Na skutek ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ rozstrzygnięciem z dnia 27 sierpnia 2018 r. odmówił jej udostępnienia w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób, a także odmówił udostępnienia informacji w zakresie zawartych w treści umów sprzedaży drewna i załączników informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy: całkowitej ilości nabywanego drewna, łączne wartości netto nabywanego drewna, cenie średniej, maksymalnej wysokości kary umownej, oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, oznaczeniach sortymentów, ilościach poszczególnych sortymentów, cenach jednostkowych netto. Jak wskazał organ, skany umów pozbawione ww. informacji zostaną udostępnione wnioskodawcy w formie elektronicznej zgodnie z wnioskiem. Do akt złożono dowody przesłania tychże umów drogą elektroniczną wnioskodawcy.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że udostępnienie danych osobowych osób fizycznych, które nabyły od Lasów Państwowych drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową stanowiłoby naruszenie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE. Imię i nazwisko konsumenta, jak również miejsce dokonania zakupu dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, a zatem są to dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 rozporządzenia podlegające ochronie. Ponadto, zwrócił uwagę, że osoby te kupując drewno nie uzyskiwały żadnego świadczenia pieniężnego ze środków publicznych, lecz nabywali drewno do użytku osobistego. W omawianym przypadku organ uznał, że wynikająca z art. 76 Konstytucji RP ochrona prywatności konsumentów stanowi dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej, gdyż ujawnienie danych tych osób mogłoby narazić je na bezpośrednie nieprzyjemności ze strony organizacji ekologicznych.

Odnosząc się do umów sprzedaży zawartych z nabywcami będącymi przedsiębiorcami organ wskazał, że Lasy Państwowe są przedsiębiorcą, który może i powinien chronić zarówno interesy swoje, jaki swoich kontrahentów, w tym również przez odmowę udzielenia informacji w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadniając następnie konieczność ochrony poszczególnych danych z umów wskazał, że informacje o całkowitej ilości drewna i łącznej wartości netto nabywanego drewna mają wartość gospodarczą ponieważ ujawniają rozmiary działalności gospodarczej i mocy przerobowych przedsiębiorcy nabywającego drewno. Wartość taką zarówno dla Lasów Państwowych, jak i nabywcy ma także informacja o cenie średniej, albowiem pokazuje po jakiej cenie średnio dany nabywca nabywa od Lasów Państwowych dany surowiec drzewny, a zatem pokazuje istotny element kosztów działalności tego przedsiębiorcy. Podobne znaczenie ma cena jednostkowa netto, która jest kształtowana w toku konkurencyjnych procedur sprzedaży, w których oferty poszczególnych kupujących nie są co do zasady ujawniane. Z uwagi na konieczność ochrony łącznej wartości nabywanego drewna wartość gospodarczą ma także maksymalna wysokość kary umownej, która pozwała na łatwe wyliczenie łącznej wartości nabywanego drewna. Z kolei oznaczenia grup handlowo-gatunkowych, oznaczenia sortymentów i ilość poszczególnych sortymentów ujawniają informacje charakteryzujące potrzeby surowcowe danego przedsiębiorcy i kierunek jego zakupów oraz odpowiedź Lasów Państwowych na te potrzeby.

W ocenie organu ujawnienie powyższych informacji mogłoby zagrozić prawidłowemu przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, w szczególności zwiększyć ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzenia działalności produkcyjnej. Jest to istotne o tyle, że ilość drewna dostępnego w danym nadleśnictwie jest ograniczona.

Reasumując, organ stwierdził, że ww. informacje spełniają materialny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podał, że spełniony został także formalny aspekt definicji tajemnicy przedsiębiorcy, albowiem w Zarządzeniu nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wskazano katalog informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. Zarządzenie to zostało opublikowane w Biuletynie informacyjnym Lasów Państwowych, zatem niewątpliwie wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została uzewnętrzniona. Niezależnie od powyższego wskazano, że w umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych (w tym również Nadleśnictwo) z przedsiębiorcami, strony zastrzegły, że "[...] zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowitą wartość umowy". Ponadto, również nabywcy drewna, którym przysługuje status przedsiębiorcy, nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wobec czego organ nie jest uprawniony do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Stowarzyszenie wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącej organ błędnie zakwalifikował informację będącą przedmiotem wniosku – dane z umów zawartych z kontrahentami - jako tajemnicę przedsiębiorstwa i nie uzasadnił w sposób przekonujący spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. W tym zakresie strona wskazała, że nabywcy drewna, niezależnie od ich statusu jako przedsiębiorców, nabywają mienie publiczne i takie transakcje mogą budzić zainteresowanie opinii publicznej na równi z nabyciem przez podmioty publiczne innych dóbr na rynku w drodze zamówień publicznych. W związku z tym, że dochodzi do transferu skończonego zasobu dóbr, mogą pojawić się bowiem podejrzenia o faworyzowanie kontrahentów i nierówny dostęp do tych cennych dóbr. Ponadto, jak zauważyła skarżąca, w działalności orzeczniczej sądów administracyjnych nie budzi obecnie wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów.

Odnosząc się zaś do odmowy udostępnienia danych nabywców będących osobami fizycznymi skarżąca wskazała na stanowisko orzecznictwa, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo, choć organ powołuje się na Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, to pominął art. 86 tegoż aktu odnoszący się do dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącej został uwzględniony i w zakresie, w jakim to było dopuszczalne, zgodnie z zasadą proporcjonalności, żądane informacje zostały udostępnione. Odmowa zaś dotyczy wyłącznie informacji, które zasługują na szczególną ochronę z uwagi na swój charakter. Odnosząc się do kwestii ochrony prywatności osób fizycznych będących nabywcami drewna organ wskazał, że nie pominął treści art. 86 rozporządzenia wyjaśniając, że w niniejszej sprawie nie występuje bezwzględne wyłączenie ochrony prywatności, w tym ochrony danych osobowych. Skoro zaś przepisy prawa polskiego, a dokładnie art. 5 ust 2 zd. 1 u.d.i.p., przewidują taką ochronę, to do niej znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia. Ponadto, organ wskazał, że powołane przez stronę orzecznictwo Sądu Najwyższego wyłączające prawa do prywatności osób niepełniących funkcji publicznych zapadło w innym stanie faktycznym, zaś zakup drewna przez konsumenta na cele osobiste w Nadleśnictwie w żadnej mierze nie uzasadnia pozbawiania tego konsumenta prawa do ochrony jego danych osobowych.

Organ nie zgodził się także z zarzutem, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych odmowy udostępnienia skanów umów zawieranych z nabywcami będącymi przedsiębiorcami. W tym bowiem zakresie w uzasadnieniu wyraźnie wskazano na rodzaje informacji zawartych w treści umów wymagających ochrony jako tajemnica przedsiębiorcy oraz przedstawiono uzasadnienie takiej ochrony dla poszczególnych rodzajów informacji. Podkreślono też, że wyłączenie dostępu do informacji dotyczy nie tylko tajemnicy kontrahentów Lasów Państwowych kupujących drewno, ale również samych Lasów Państwowych zaś strony umów podjęły działania mające na celu ochronę poszczególnych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia doprowadziła Sąd do wniosku, że nie może się ono ostać z powodu naruszeń przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności poddano akt administracyjny, nazwany przez organ "rozstrzygnięciem", który charakteryzuje się wszystkimi cechami decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięciem tym organ odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, którzy nabyli drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową jako konsumenci ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę ich danych osobowych. Odmówiono również udostępnienia części danych z umów sprzedaży drewna i załączników do tych umów, które, w ocenie organu, stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji umowy udostępniono w wersji zanonimizowanej.

Kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu przeprowadzona została w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 832/17, który uchylił wcześniejszą decyzję Nadleśnictwa odmawiającą udostępnienia żądanych informacji publicznych. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku tym Sąd przesądził, że Nadleśniczy Nadleśnictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej pozostającej w jego dyspozycji. Sąd w wytycznych wskazał z kolei, że organ pominął analizę przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., tj. nie uzasadnił ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazania Sądu obejmowały konieczność szczegółowego uzasadnienia zastosowanych przesłanek wyłączenia jawności żądanych informacji publicznych z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku.

W konsekwencji Nadleśnictwo zobowiązane było ponownie rozpoznać wniosek skarżącego Stowarzyszenia w zakresie, w którym jeszcze nie udostępniono informacji publicznej, tj. w zakresie informacji o nabywcach drewna będących osobami fizycznymi oraz skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie odbiorców niebędących osobami fizycznymi.

Wyjaśnić należy na wstępie, że charakter żądanych informacji jako informacji publicznych, w rozumieniu u.d.i.p., nie budzi żadnych wątpliwości. Nadleśnictwo jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zarządza, z mocy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2129), lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Oznacza to, że Nadleśnictwo gospodaruje mieniem publicznym, a wszelkie informacje dotyczące tego zarządu i gospodarowania mieniem mają walor informacji publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W szczególności walor informacji publicznej mają informacje majątku publicznym, o czym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p., w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.

Nadleśnictwo podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Sądu, zarówno odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prywatność osób fizycznych, jak i tajemnicę przedsiębiorcy, nie była uzasadniona.

Prawo dostępu do informacji publicznej, określone w art. 61 Konstytucji RP, a uszczegółowione w przepisach u.d.i.p., stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle powyższego odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych bądź ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy musi być wynikiem wyważenia, z jednej strony obywatelskiego prawa do informacji, a z drugiej potrzeby ochrony prawa do prywatności bądź tajemnicy prawnie chronionej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie potwierdza prawidłowego wyważenia tych wartości, z wykazaniem, że konieczność ochrony wskazanych wartości jest proporcjonalnie większa niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podziela się stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, według którego ujawnienie przez jednostkę samorządu terytorialnego imienia i nazwiska osoby, która zawarła z nią umowę cywilnoprawną, nie narusza prawa do prywatności tej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (LEX nr 1283743, też wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2-18 r., I OSK 166/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd Najwyższy uznał, że osoby takie musiały się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 і art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Dane o kontrahentach organów administracji publicznej, takie jak imiona i nazwiska, winny zasadniczo podlegać udostępnieniu w trybie informacji publicznej, a wyłączenie ich jawności z uwagi na prywatność tych osób, wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p., winno być, jako zdarzenie wyjątkowe, szczegółowo uzasadnione, ażeby można było stwierdzić, że nastąpiło w zgodzie z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Jawność tych danych pozwala bowiem na skuteczną, społeczną kontrolę życia publicznego, umożliwiając przeciwdziałanie jego nieprawidłowościom, takim jak nepotyzm, czy trwonienie środków bądź majątku publicznego. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się, że nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. W ocenie Sądu przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Wskazane dane zasadniczo należą do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach stają się sprawą publiczną. Ma to miejsce wówczas, gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych bądź skorzysta z majątku publicznego. Jeśli umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków bądź rozporządzania mieniem publicznym, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że dane jej dotyczące mogą zostać ujawnione. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o cenie, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość rozporządzania majątkiem publicznym i prawidłowość realizowania zadań publicznych nałożonych na podmioty publicznoprawne.

Dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Ograniczenie tego dostępu może nastąpić tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków i dysponowania majątkiem publicznym.

Z tego powodu dane osobowe osób, które zawarły umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym na zakup drewna z Lasów Państwowych powinny zostać ujawnione. Na podstawie tych umów osoby fizyczne nabyły mienie państwowe. Z tego powodu informacje dotyczące tych transakcji, w tym dane osobowe kontrahentów władzy publicznej, są istotne z punktu widzenia kontroli rozporządzania mieniem publicznym w ramach prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej. Umożliwią one bowiem ocenę, czy podmiot publiczny prawidłowo rozporządza mieniem publicznym, czy pozyskuje z tych operacji środki finansowe odpowiadające wartości sprzedawanego mienia oraz czy prawidłowo realizuje powierzone mu zadania. W tym wypadku wartość, jaką jest ochrona prawa do prywatności powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania prawidłowości rozporządzania mieniem publicznym. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego. Nie są to również informacje, których ujawnienie przekreśliłoby istotę ochrony prawa do prywatności, a więc nie było potrzeby przydawania mu wyższości względem prawa dostępu do informacji o działalności podmiotów publicznych.

Ponadto, w ocenie Sądu, udostępnieniu tych danych nie sprzeciwiają się przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO). Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, które w naszym przypadku zawiera u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych zawierających umowy z podmiotem publicznym wykonującym zadania publiczne związane z obrotem mieniem publicznym, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień rozporządzenia.

Przechodząc natomiast do analizy odmowy udostępnienia wyszczególnionych informacji z umów zawieranych przez Nadleśnictwo z przedsiębiorcami z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy u.d.i.p. nie definicją tego pojęcia, a orzecznictwo i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419), zwanej dalej u.z.n.k. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

1. wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

2. przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

3. informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Z analizy treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: formalny i materialny. Formalny jest spełniony wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w poufności tych informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Element materialny odnosi się do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Spełnienie powyższych przesłanek musi nastąpić łącznie, a do objęcia danej informacji tajemnicą konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają, co musi poprzedzić wnikliwa analiza okoliczności faktycznych każdego przypadku, której szczegółowe odzwierciedlenie winno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Każda zatem nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna czy organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p., indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę odmówił udostępnienia skanów umów obejmujących sprzedaż drewna pochodzącego z wycinki dokonywanej na terenie Nadleśnictwa, w ściśle określonym zakresie obejmującym: całkowitą ilość drewna, łączną wartość netto nabywanego drewna, cenę średnią, maksymalna wysokość kary umownej, oznaczenia grup handlowo – gatunkowych, oznaczenia sortymentów, ilość poszczególnych sortymentów oraz ceny jednostkowe netto. W rozstrzygnięciu zawarł również w odniesieniu do każdej z utajnionych informacji wyjaśnienie, w czym tkwi przyczyna uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu jednak uzasadnienie spełnienia przesłanki materialnej przez utajnione informacje nie jest prawidłowe i przekonywujące oraz zindywidualizowane do okoliczności związanych z poszczególnymi przedsiębiorcami zawierającymi umowy z Nadleśnictwem. O ile bowiem organ, powołując się na zarządzenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 6 października 2010 r. oraz obowiązujący w ramach Państwowego Gospodarstwa Rolnego Lasy Państwowe wzór umów sprzedaży drewna stosowany w latach 2015, 2016 i 2017, starał się uzasadnić potrzebę utajnienia określonych informacji ze względu na tajemnicę Lasów Państwowych jako przedsiębiorcy, o tyle w odniesieniu do poszczególnych umów zawartych z konkretnymi przedsiębiorcami zabrakło argumentacji przemawiającej za tajnością danych dotyczących zawieranych w latach 2015-2017 transakcji drewnem. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika bowiem, że według organu, za utajnieniem wskazanych informacji przemawiał zarówno fakt, że stanowią one tajemnicę Lasów Państwowych jako przedsiębiorcy, jak i poszczególnych ich kontrahentów będących przedsiębiorcami. Organ nie rozważył jednak odmienności w sytuacji swojej oraz swoich kontrahentów i nie uwzględnił jej wpływu na ocenę tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowę dostępu do określonych informacji zawartych w umowach uzasadnił potrzebą ochrony procedur konkurencyjnych na rynku oraz przeciwdziałania zakazanym zmowom przetargowym bądź innym czynom nieuczciwej konkurencji.

W odniesieniu do Nadleśnictwa, stanowiącego jednostkę organizacyjną wyodrębnioną ze struktury Lasów Państwowych, nie można było nie uwzględnić, że zadaniem Lasów Państwowych jest działalność w interesie publicznym i wykonywanie gospodarki leśnej nie w celu przynoszenia zysku, tak jak działają przedsiębiorcy, ale dla pokrycia kosztów działalności z własnych przychodów (art. 50 ustawy o lasach). Lasy Państwowe, a w tym nadleśnictwa, wykonują bowiem zarząd lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w ramach którego prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Gospodarka leśna, to w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Informacje o działaniach podejmowanych przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych w ramach wykonywania zadań ustawowych winny być publicznie dostępne, a ograniczenie ich dostępności winno mieć charakter wyjątkowy.

Podobnie, zgodnie z zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi określoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), zwanej dalej u.f.p., gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zgodnie z art. 35 u.f.p. klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z art. 35 u.f.p. wynika możliwość wyłączenia jawności, ale jedynie w ściśle określonych przypadkach, dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie jej stanowi wyjątek od zasady jawności i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. prawo do informacji. Z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia.

Brzmienie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje po pierwsze, ażeby organ skonkretyzował, jaki istotny interes publiczny lub ważny interes państwa przemawiał za uznaniem utajnionych w umowach informacji za tajemnicę przedsiębiorcy – Lasów Państwowych. Po drugie natomiast, nie świadczy o tym, że organ przeprowadził prawidłową ocenę proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z której wynikałoby, że żądane skany umów zawieranych przez Nadleśnictwo, obejmują informacje chronione tajemnicą przedsiębiorcy, a konieczność ich ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za ich udostępnieniem.

Analizując podjętą przez organ próbę uzasadnienia potrzeby ochrony tajemnicy poszczególnych przedsiębiorców zawierających umowy z Nadleśnictwem Sąd uznał, że organ nie wykazał w sposób dostateczny, na czym polegać ma wartość gospodarcza informacji, które objęto tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie Sądu organ nie wykazał potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy treścią utajnionych informacji a istotnym interesem przedsiębiorcy. Bez wykazania tego rodzaju potencjalnego związku pomiędzy treścią informacji a sytuacją gospodarczą podmiotu nie sposób stwierdzić, czy wystąpił czynnik materialny pozwalający uznać informację za tajemnicę przedsiębiorcy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy nie daje możliwości dokonania oceny zasadności utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Organ nie wykazał, w jaki sposób informacje dotyczące transakcji zakupu drewna od podmiotu publicznego za lata ubiegłe, tj. obejmujące rok 2015, 2016 i 2017, mogą zakłócić aktualne, bieżące funkcjonowanie procesów rynkowych w obrocie drewnem i wpłynąć niekorzystnie zarówno na interesy indywidulanych przedsiębiorców, jak i Lasów Państwowych. Nie wyjaśniono mechanizmu zależności i wpływu danych rynkowych o charakterze historycznym na obecną sytuację w sektorze handlu drewnem. Według Sądu niewystarczająca jest argumentacja odnosząca się do informacji o całkowitej ilości drewna, łącznej wartości netto nabywanego drewna i maksymalnej wysokości kary umownej, które - w ocenie organu - obrazują rozmiary działalności gospodarczej i moc przerobową przedsiębiorców. Organ nie wyjaśnił, czy Lasy Państwowe w każdym przypadku były jedynymi dostawcami drewna, oraz w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować, po stronie każdego z przedsiębiorców, ujemne konsekwencje gospodarcze. Podobnie rzecz ma się z informacjami obejmującymi oznaczenia grup handlowo – gatunkowych, oznaczenia sortymentów i ich poszczególnych ilości. Organ nie zdołał w sposób przekonywujący wyjaśnić, że ujawnienie tych danych obecnie może zagrozić ekonomicznym interesom poszczególnych przedsiębiorców, a uzasadnianie posługujące się tezą o możliwości wykorzystania tych danych przez konkurentów, jest ogólna, abstrakcyjna i niewystarczająca dla zastosowania wyjątku od zasady jawności umów zawieranych z podmiotami publicznymi.

Przy zawieraniu umów cywilnoprawnych przez przedsiębiorców z podmiotami publicznymi, i korzystania w związku z tym przez nich bądź ze środków publicznych bądź z majątku publicznego, ze względu na wymogi transparentności i jawności działania organów władzy publicznej przedsiębiorcy winni liczyć się, co do zasady, z potrzebą ujawnienia danych dotyczących tych umów, w tym ich przedmiotu oraz wynagrodzenia (ceny), a także z możliwością ograniczenia tej dostępności jedynie wyjątkowo. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest to, kto mienie (środki finansowe) pochodzące z zasobów publicznych otrzymał lub z nich korzysta i na jakich zasadach. Znając bowiem dane podmiotów oraz ilość i rodzaj zbywanego drewna możliwa jest pełna kontrola społeczna nad prowadzoną gospodarką leśną i przeciwdziałanie nieprawidłowościom jakie mogą występować w tym zakresie. Możliwość kontroli społecznej w tym obszarze sprzyja odpowiedzialności władzy w tych działaniach.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i w związku z tym nie może być wykładane rozszerzająco. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ogólność lub pozorność argumentacji w powyższym zakresie nie wystarcza do uznania, że ograniczenie dostępu do informacji publicznych nastąpiło w zgodzie z dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W konsekwencji również poczyniona przez organ ocena zachowania zasady proporcjonalności między potrzebą ochrony tak scharakteryzowanej tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, nie zasługiwała na aprobatę ze względu na jej przedwczesność. Dopiero bowiem wnikliwa i zindywidualizowana kwalifikacja żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, odnosząca się do każdego z kontrahentów z osobna, czego w zaskarżonym rozstrzygnięciu zabrakło, otworzy drogę do oceny tej proporcjonalności i pozwoli stwierdzić, które z dóbr wymaga większej ochrony.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., również w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., oraz sformułowanie jedynie ogólnych, niezindywidualizowanych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, wskazują na naruszenie ww. przepisów oraz wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżongo rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.



Powered by SoftProdukt