II GSK 359/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-29	
Data wpływu	2024-02-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6359 Inne o symbolu podstawowym 635	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Bd 786/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 57 par. 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 786/23 w sprawie ze skargi N. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 maja 2023 r. nr SKO-40-23/23 w przedmiocie przyznania nagrody za osiągnięte wyniki sportowe 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 13 lutego 2023 r. nr 217/2023; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz N. M. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J. M. 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 786/23, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę N. M. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 maja 2023 r. w przedmiocie przyznania nagrody za osiągnięte wyniki sportowe.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Międzyszkolny Klub Sportowy "[...]" złożył w dniu 16 stycznia 2023 r. wniosek o przyznanie skarżącej nagrody za rok 2022, za wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym wskazując jako najwyższe osiągnięcie zajęcie przez skarżącą pierwszego miejsca podczas Mistrzostw Polski w [...], które odbyły się w terminie [...] grudnia 2021 r. w G.

Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Toruń (dalej jako: "Prezydent") odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej nagrody. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 4 załącznika do uchwały nr 308/19 Rady Miasta Torunia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania oraz rodzajów i wysokości nagród wyróżnień za uzyskane wyniki sportowe i osiągnięcia w działalności sportowej (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2019 r., poz. 753; dalej jako: "uchwała") podmioty wymienione w § 2 pkt 1-4 załącznika do uchwały mogą składać wnioski o przyznanie nagród zawodnikom i trenerom oraz o przyznanie wyróżnień dla zawodników do dnia 15 stycznia każdego roku, za wyniki sportowe osiągnięte w poprzednim roku kalendarzowym. Choć Prezydent stwierdził, że wniosek o przyznanie nagrody został złożony w terminie, przez uprawniony podmiot, a osoba, której ma być przyznana nagroda jest mieszkanką T., to jednocześnie zawody, które zostały wskazane we wniosku, nie odbyły się w 2022 r. i tym samym, w ocenie Prezydenta, przesłanka umożliwiająca przyznanie nagrody nie została spełniona.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej jako: "SKO w Toruniu") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w całości. Uzasadniając swoją decyzję SKO w Toruniu wskazało, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ wniosek o przyznanie nagrody został złożony po terminie.

Wniosek o przyznanie nagrody skarżącej został złożony w dniu 16 stycznia 2023 r., a więc, zdaniem SKO w Toruniu, po terminie przewidzianym w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Według SKO w Toruniu termin ten ma charakter materialny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego złożenia wniosku o przyznanie nagrody, zaś konsekwencją procesową upływu ww. terminu jest wyrażona w § 4 ust. 7 załącznika do uchwały konieczność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. SKO w Toruniu podkreśliło również, że w stosunku do terminów prawa materialnego nie ma zastosowania art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, zatem nie ma znaczenia, że dzień 15 stycznia 2023 r. (w uzasadnieniu SKO w Toruniu oczywista pomyłka pisarska "15 sierpnia") przypadał w niedzielę.

Konieczne było, w ocenie SKO w Toruniu, wyeliminowanie decyzji Prezydenta, ponieważ nie było podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej. Jednocześnie postępowanie pierwszej instancji należało, zdaniem SKO w Toruniu, w całości umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ponieważ wniosek, jako złożony po terminie, podlegał pozostawieniu bez rozpatrzenia.

Skargę na powyższą decyzję organu złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ stanowiący gminy, na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133; dalej jako: "ustawa o sporcie"), ma prawo zdecydować, czy w ogóle ustanowić w gminie nagrodę sportową, a kiedy się na to zdecyduje, ma prawo określić szczegółowe zasady jej przyznawania i pozbawiania. W swobodzie decydowania o zasadach przyznawania nagrody i jej pozbawiania, co podkreślił Sąd, leży również decyzja o tym, do kiedy można skutecznie ubiegać się o przyznanie nagrody za wyniki osiągnięte w roku poprzedzającym złożenie wniosku.

Termin określony w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, według Sądu, należy zakwalifikować jako termin prawa materialnego. Jak wyjaśnił Sąd przepis ten wprowadza bowiem zasadę warunkującą uzyskanie nagrody, zgodnie z którą beneficjent jest zobligowany do złożenia wniosku i przedłożenia dokumentów w określonym terminie. W ocenie Sądu nie można obowiązku przedłożenia dokumentów w ściśle określonym terminie traktować, jak chciałaby tego skarżąca, jako obowiązku o charakterze niejako informującym, nie mającym wpływu na prawo ubiegania się o nagrodę za wyniki sportowe. Sąd podkreślił, że nieprzedłożenie wymaganych dokumentów w odpowiednim terminie powoduje utratę prawa do uzyskania nagrody. Tym samym, zaniedbanie to wywołuje skutek materialnoprawny w postaci niemożności przyznania nagrody. Przekroczenie spornego terminu, jak wskazał Sąd, nie powoduje natomiast żadnych konsekwencji w sferze uprawnień procesowych skarżącej. Jak wyjaśnił Sąd dopiero złożenie wniosku wraz z dokumentami inicjuje postępowanie w sprawie przyznania nagrody, a zatem nie sposób mówić o jakichkolwiek uprawnieniach procesowych skarżącej przed spełnieniem wymogu przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie. Zaś uchybienia terminu materialnego, co do którego uchwałodawca nie przewidział dopuszczalności jego przywrócenia, skutkuje, według Sądu, tym, że nie mógł zostać nawiązany administracyjny stosunek materialnoprawny.

W ocenie Sądu za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 57 § 4 k.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do terminów proceduralnych.

Ze względu na powyższe Sąd pierwszej instancji uznając, iż organ odwoławczy słusznie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, oddalił skargę.

II

Od przedmiotowego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie § 4 ust. 2 załącznika do uchwały poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że termin przewidziany w ww. przepisie załącznika do uchwały na złożenie wniosku o przyznanie nagrody za osiągnięte wyniki sportowe jest terminem materialnym, a nie procesowym. Natomiast w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że termin określony w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały jest terminem procesowym, a w konsekwencji ma do niego zastosowanie m.in. przepis art. 57 § 4 k.p.a. stanowiący, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Bowiem gdyby zarówno sąd pierwszej instancji jak i organ odwoławczy przyjęli, że na gruncie przywołanego przepisu mamy do czynienia z terminem procesowym, należałoby wówczas, także przyjąć, że skarżąca w terminie złożyła wniosek o przyznanie nagrody za osiągnięte wyniki sportowe, zaś organ odwoławczy zobowiązany byłby do merytorycznej oceny odwołania. Tymczasem organ odwoławczy choć uchylił decyzję pierwszo instancyjną to jednocześnie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zatem błędna wykładnia § 4 ust. 2 załącznika do uchwały dokonana przez sąd pierwszej instancji skutkowała naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości Sąd winien był zastosować np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. uchylić w całości decyzję organu odwoławczego. Ponadto, na podstawia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a w zw. z § 4 ust. 2 załącznika do uchwały poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy uchylając decyzję i umarzając postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, wydał w okolicznościach sprawy prawidłową decyzję, podczas gdy w ocenie Skarżącej, nie było podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy a zatem sąd pierwszej instancji nie powinien był oddalić skargi i de facto utrzymać w mocy merytorycznie wadliwej decyzji organu odwoławczego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 2 załącznika do uchwały poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy uchylając decyzję i umarzając postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, wydał w okolicznościach sprawy prawidłową decyzję, podczas gdy w ocenie skarżącej, nie wystąpiła żadna obiektywna okoliczność kasacyjna uzasadniająca bezprzedmiotowość postępowania i uniemożliwiająca wydanie rozstrzygnięcia w istocie merytoryczno-reformacyjnego. W konsekwencji nie było podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy a zatem sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę i uchylić decyzję organu odwoławczego w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (tj. § 4 ust. 2 załącznika do uchwały) oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia – wskazanych w skardze – przepisów postępowania, m.in. art. 15 k.p.a. i art. 57 § 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, stosownie do art. 176 § 2 in fine p.p.s.a., skarżąca złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: "NSA" lub "Sąd drugiej instancji") rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś SKO w Toruniu, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w tej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, a dopiero w dalszej dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA zarzuty kasacyjne, pomimo tego że oparte są na naruszeniu prawa materialnego i procesowego, to sprowadzają się do ustalenia sposobu wykładni § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Oznacza to, że Sąd drugiej instancji może dokonać ich łącznej oceny, zwłaszcza dlatego, że przyjęcie określonego rozumienia terminu do złożenia wniosku o nagrodę za osiągnięte wyniki sportowe, skutkuje bezpośrednio dla oceny trafności zarzutów, które podnoszą naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem NSA wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bowiem przyjmuje za organem, że w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały termin do złożenia wniosku o przyznanie nagród za osiągnięcia sportowe jest terminem materialnym, którego uchybienie skutkuje utratą uprawnienia do uzyskania takiej nagrody, a skutkiem procesowym takiej okoliczności powinno być umorzenie postępowania o przyznanie nagrody.

Sąd drugiej instancji nie podziela takiego stanowiska i przyjmuje, że określenie charakteru terminu do złożenia wniosku o przyznanie nagrody musi uwzględniać kontekst językowy przepisu. Z treści § 4 ust. 2 załącznika do uchwały wynika, że podmioty wymienione w § 1 tego przepisu mogą składać wnioski o przyznanie nagród zawodnikom i trenerom do dnia 15 stycznia każdego roku za wyniki sportowe osiągnięte w poprzednim roku kalendarzowym. Zatem w przepisie tym mamy dwa terminy. Jednym z nich jest "15 stycznia każdego roku", a drugim "rok poprzedni", w którym zaistniało osiągnięcie sportowe uprawniające do wystąpienia z wnioskiem o nagrodę. Inaczej rzecz ujmując, przyznanie nagrody jest możliwe tylko w sytuacji, gdy wniosek zostanie złożony do 15 stycznia roku następującego po roku, w którym miało miejsce osiągnięcie sportowe. Rokiem osiągnięcia sportowego jest rok, dla którego były prowadzone zawody sportowe, w których zawodnik uzyskał rezultat sportowy będący osiągnięciem w rozumieniu przepisów prawa, a więc w rozpoznawanym przypadku przepisów uchwały wydanej przez radę gminy. Oznacza to, że przy kwalifikowaniu i ocenie, czy został zachowany termin "roku poprzedniego" – w rozumieniu § 4 ust. 2 załącznika do uchwały – w stosunku do daty złożenia wniosku o przyznanie skarżącej nagrody za wysokie wyniki sportowe, istotne jest ustalenie charakteru zawodów sportowych i ich odniesienia do konkretnego roku "sportowego", a nie roku kalendarzowego.

W rozpoznawanej sprawie jest to okoliczność istotna, bowiem zawody, w których uczestniczyła skarżąca – uprawniające do nagrody – odbywały się w grudniu 2021 r., a wniosek został złożony dopiero w 2023 r. Jednak zawody z grudnia 2021 r. były Mistrzostwami Polski 2022 r. Wynika to z akt sprawy, ale jest także do potwierdzenia w informacjach ogólnodostępnych odnoszących się do kalendarza Mistrzostw Polski w [...] 2022 r.

W takim stanie faktycznym i prawnym przyjąć należy, że skarżąca kasacyjnie spełniła warunek osiągnięcia wyników sportowych w roku kalendarzowym poprzedzającym złożenie wniosku. Ten termin, a więc uzyskanie osiągnięcia sportowego w roku kalendarzowym poprzedzającym złożenie wniosku jest terminem materialnym, chociaż określenie "kalendarzowym" musi być łączone z kalendarzem imprezy sportowej, a nie faktyczną datą przeprowadzenia zawodów. Spełnienie tego warunku, a więc uzyskanie osiągnięcia sportowego w tak rozumianym terminie jest jednym z warunków koniecznych przyznania nagrody.

Drugim z takich warunków jest złożenie wniosku, gdyż nagroda za osiągnięcia sportowe jest przyznawana na wniosek. Termin do złożenia wniosku, zdaniem NSA, jest terminem procesowym. Trafnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej, że dopiero wniosek pozwala konkretyzować jakiekolwiek uprawnienie, a przy tym uprawnienie to ma charakter uznaniowy. O takim charakterze terminu świadczy również to, że wniosek obarczony wadami formalnymi może być konwalidowany w terminie 5 dni od daty powiadomienia o jego brakach. W konsekwencji oznacza to, że do takiego terminu ma zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a.

Mając zatem na uwadze wszystkie przedstawione argumenty należało stwierdzić, że kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec zaś dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem NSA – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję SKO w Toruniu z dnia 31 maja 2023 r., którą to skargę – w świetle przedstawionych argumentów – NSA uznał za zasadną, co musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W związku z powyższym, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.