Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA : Andrzej Kuba (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta P. z dnia 28 czerwca 2007 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta P. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P- Ś, Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P. - W., Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P. - G., Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P. - J., Naczelnikiem Urzędu Skarbowego Poznań -W., Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P. - N. M. w przedmiocie egzekucji administracyjnej opłat za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego postoju postanawia 1. wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawach, których dotyczą tytuły wykonawcze wymienione w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego P. - Ś. z dnia 4 kwietnia 2007 r. , nr [...]; 2. odrzucić wniosek w pozostałym zakresie.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 17 § 1 i 18 oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) Naczelnik Urzędu Skarbowego P. - Ś. przekazał do załatwienia według właściwości tytuły wykonawcze obejmujące opłatę za postój w strefie parkowania. Organ stwierdził, że w świetle art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Prezydent Miasta P. Powołał się przy tym na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt I SA/Po 591/06), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w T., orzekł, że właściwym organem egzekucyjnym jest Prezydent Miasta T.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Prezydent Miasta P. poprzez Zarząd Dróg Miejskich w P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta P. działającym poprzez Komornika Miasta P. a Naczelnikami Urzędów Skarbowych w P. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego opłat za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego postoju.

W odpowiedzi na wniosek uczestnik postępowania - Naczelnik Urzędu Skarbowego P.-J. - wniósł o uznanie swojej niewłaściwości w przedmiocie egzekucji administracyjnej opłat za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego postoju. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji naczelnik urzędu skarbowego, z zastrzeżeniem § 2-8, jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Natomiast w § 2 cytowanego przepisu wskazano jako organ egzekucyjny właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego, będący uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

Organy gminy o statusie miasta zostały wymienione w przepisach ustawy z dnia 14 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 ze zm.). Z dniem 1 stycznia

1997. r. do właściwości gmin objętych ustawą przeszły jako zadania własne, należące

dotychczas do urzędów skarbowych, kompetencje do prowadzenia egzekucji

administracyjnej w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ

gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Z dniem 31 grudnia 1998 r. ustawa ta

przestała obowiązywać, jednakże na podstawie art. 87 ustawy z dnia 13 października

1998. r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U.

Nr 133, poz. 872) wyżej wymienione gminy o statusie miasta utrzymały przyznane

wcześniej kompetencje.

W art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) jako opłatę, do której ponoszenia są obowiązani korzystający z dróg publicznych wymieniono opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast stosownie do art. 20 pkt 8 pobieranie opłat i kar pieniężnych należy do zarządcy drogi. Zarządcami dróg zgodnie z art. 19 § 2 powołanej ustawy w zależności od kategorii drogi są Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarząd województwa, zarząd powiatu albo wójt (burmistrz, prezydent miasta). W granicach miast na prawach powiatu stosownie do art. 19 ust. 5 zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1), a także upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1a). Reasumując, pracownicy m.in. jednostki organizacyjnej będącej zarządem dróg wykonują wówczas obowiązki w imieniu zarządcy.

W związku z powyższym, zdaniem uczestnika postępowania, należy uznać, iż właściwym organem egzekucyjnym w sprawie egzekucji opłat za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego postoju jest Prezydent Miasta P.

W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta P. również Naczelnik Urzędu Skarbowego P.-G. wniósł o uznanie, że organem właściwym w sprawie prowadzenia egzekucji opłat za nieopłacone parkowanie w SPP jest Prezydent Miasta P., co - jego zdaniem - znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podano także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmował się kwestiami opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego postoju, wskazując wyrok z dnia 12 października 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 1539/05) uznający prezydenta miasta za organ właściwy do przeprowadzenia egzekucji w tym zakresie.

Wnosząc odpowiedź na powyższy wniosek, Naczelnik Urzędu Skarbowego P. - Ś. stwierdził, że z regulacji art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w graniach miasta zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych oraz wojewódzkich, jest prezydent miasta. Naczelnik Urzędu Skarbowego jest więc organem egzekucyjnym, ale nie jest organem właściwym do pobierania opłat za parkowanie ani też kar pieniężnych za brak tej opłaty. Opłaty za parkowanie pobiera i korzysta z nich zarząd gminy, czyli Prezydent Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 4, art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany był pogląd, że spór kompetencyjny może dotyczyć jedynie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 1999 r. sygn. akt I SA 40/95 ONSA 1995/23/148), ale należy przyjąć w ślad za poglądami doktryny, iż konstrukcja sporu kompetencyjnego winna odnosić się do sporów we wszystkich sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 95).

Na podstawie przepisu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uzupełniające zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosowanie znaleźć mógłby również art. 22 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku powstania sporu odnośnie właściwości organu egzekucyjnego, podmioty pozostające w sporze (organy administracji rządowej oraz organy jednostki samorządu terytorialnego) nie mogą być pozbawione konstytucyjnego uprawnienia (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP) do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny.

Brak jest zatem podstaw do ograniczenia zakresu stosowania instytucji procesowej rozstrzygania sporów kompetencyjnych do postępowania jurysdykcyjnego i dlatego również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ administracji publicznej (organ egzekucyjny), kwestionując swoją właściwość do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, uprawniony jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II GW 3/07).

Po stwierdzeniu dopuszczalności przekazania sądowi administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego związanego z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego w administracji niezbędne jest jednak ustalenie, czy w niniejszej sprawie doszło do powstania tego rodzaju sporu pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego P. - Ś. a Prezydentem Miasta P. odnośnie określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego P. - Ś. z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...].

Należy stwierdzić, iż organ, któremu została przekazana sprawa ostatecznym postanowieniem na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest nim związany i w przypadku gdy organ, któremu przekazano sprawę uważa jednak, że nie jest organem właściwym, jedyną drogą rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego jest wystąpienie do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu (por. postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 42/05, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 59/05).

Niezachowanie przez organ administracji publicznej formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego.

W niniejszej sprawie formę postanowienia o przekazaniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie określonych tytułów wykonawczych na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. otrzymały tylko tytuły wykonawcze wymienione w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego P. - Ś. z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] (21 tytułów wykonawczych obejmujących opłatę za postój w strefie parkowania) i tylko w tym zakresie należało rozpoznać wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

Natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym innych Urzędów Skarbowych w P. i niesprecyzowanych tytułów wykonawczych, co do których istnieją niezgodności poglądów, kto ma rozpatrzyć wnioski egzekucyjne z uwagi na niewyrażenie tych niezgodności przez organy pozostające w sporze we właściwej formie procesowej, należało wniosek Prezydenta Miasta P. uznać za niedopuszczalny i podlegający odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia o wskazaniu Prezydenta Miasta P. jako organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawach opisanych wyżej w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego P. - Ś. z dnia [...] kwietnia 2007 r., należy na wstępie stwierdzić, że podstawę do określenia właściwości organu egzekucyjnego w administracji stanowi przepis art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954), zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym.

W myśl przepisu art. 19 § 2 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

Niespornym jest, że przedmiotowe tytuły wykonawcze, na podstawie których ma być prowadzone postępowanie egzekucyjne obejmują należności Zarządu Dróg Miejskich w P. - opłatę dodatkową za nieziszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pobieranej na podstawie art. 13f ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych.

Zgodnie z treścią przepisu art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się opłatę dodatkową, a w myśl ust. 2 art. 13f tej ustawy rada gminy określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przedmiotowe należności pieniężne podlegające egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest określana przez radę gminy (radę miasta) wraz ze sposobem jej pobierania. Opłaty te pobierane są przez zarząd drogi (art. 13f ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Skoro zarówno ustalenie (określenie) opłaty dodatkowej z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również jej pobieranie należy do właściwego organu gminy o statusie miasta, to Prezydent Miasta P. jest organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej przedmiotowych należności pieniężnych.

Prawidłowa wykładnia przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, szczególnie w zakresie semantycznej wykładni pojęć "ustalanie lub określanie" należności pieniężnych prowadzi do konkluzji, że do kompetencji właściwego organu gminy o statusie miasta należy ustalanie lub określanie tych należności (ustawodawca określa tylko górną granicę tej opłaty - nie może przekroczyć 50 zł - art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a już niewątpliwie do niego należy pobieranie tych opłat, które stanowią wierzytelność Zarządu Dróg działającego w imieniu Prezydenta Miasta. Zatem organ Prezydent Miasta P. spełniał wszystkie przesłanki z art. 19 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organu egzekucyjnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego o należności - opłaty dodatkowe za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w sferze płatnego parkowania.

Należy wyjaśnić, że sformułowania "ustalanie lub określanie i pobieranie" w przedmiotowej sprawie nie należy przyjmować jako konieczność, aby Prezydent Miasta musiał ustalić w jakimkolwiek akcie prawnym wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie samochodu lub aby od Prezydenta Miasta miała zależeć wysokość tejże opłaty.

Zgodnie z wykładnią językową pojęcia "ustalić", "określić" mogą stanowić synonimy. Słowo "określić" oznacza inaczej podać, wyrazić (Słownik Uniwersalny Języka Polskiego PWN pod red. naukową Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. 2 i 4). Oznacza to, że Prezydent ma podać jaka opłata obowiązuje, a nie pierwotnie ją ustalić.

Zgodnie z cyt. wyżej art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Rada Miasta określa wysokość dodatkowej opłaty, o której mowa w ust. 1 oraz sposób jej pobierania, i w tym sensie właściwy organ gminy o statusie miasta jest właściwy do ustalania należności pieniężnych podlegających egzekucji w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając na względzie wymieniowe powyżej argumenty, Prezydent Miasta P. w przedmiotowej sprawie jest organem jedynie właściwym do przeprowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych stanowiących opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i nie ma żadnych argumentów na to, aby uznano za organ właściwy w tej sprawie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. - Ś.

Potwierdzeniem tego stanowiska jest dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1539/05).

Z tych wszystkich względów należało postanowić jak wyżej na podstawie art. 15 § 2 w zw z art. 4 p.p.s.a. oraz art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.