I SA/Wa 1802/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-06-17	
Data wpływu	2008-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Daniela Kozłowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	I OSK 1428/09	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1990 nr 79 poz 464;  art. 2  ust. 1; Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 7,  art. 77,  art. 97  par. 1  pkt 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. Grupa Holdingowa w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] – Przedsiębiorstwa Państwowego gruntem położonym w W. przy ul. [...] – w części odnoszącej się do nieruchomości hip. [...].

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] 94, działając na podstawie art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] – Przedsiębiorstwo Państwowe, którego następcą prawnym jest [...] S. A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o łącznej pow. [...] m2 - działek szczegółowo wymienionych w w/w decyzji, w tym działki nr [...] oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Pismem z dnia 25 maja 2007 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części odnoszącej się do dawnej nieruchomości hip. [...] wystąpiła U. S.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że działka nr [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, wykazana na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. powstała z nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]". Natomiast nieruchomość [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej organ wojewódzki ustalił na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 1965 r.

Ponadto ustalono, że właścicielami w/w nieruchomości byli F. i W. małż. S., którzy wnioskiem z dnia 22 października 1948 r. wystąpili o przyznanie im prawa własności do gruntu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1951 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r.

Wnioskiem z dnia 14 lutego 1992 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 lipca

1997 r. spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczeń administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r.

W świetle powyższego, w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie były rozpatrzone roszczenia spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości [...]. Kwestia ta była pominięta przez organ wojewódzki przy rozpatrywaniu sprawy uwłaszczenia. Organ wojewódzki przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej miał obowiązek zbadania, czy w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia istnieją roszczenia osób trzecich stanowiących negatywną przesłankę do uwłaszczenia, wobec wyraźnego zastrzeżenia w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości co do praw osób trzecich.

Postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, a zatem zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie uwłaszczeniowe winno być zawieszone.

Niezależnie od powyższego, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. wywołała skutek ex tunc i uwzględniając ten fakt, należy uznać, iż nadal aktualny pozostaje wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości (obecnie użytkowania wieczystego). Konsekwencją tego jest stwierdzenie, iż prawa osób trzecich wynikające z powyższej decyzji stanowią przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia działką nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Wobec powołanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r. o charakterze kasacyjnym "odżył" bowiem wniosek z dnia 22 października 1998 r.

Nieruchomość uregulowana w dawnej księdze hipotecznej "[...]" bezsprzecznie odpowiada działce nr [...], co potwierdza mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia 23 grudnia 1991 r. Natomiast wskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast numeru i daty decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., nr [...], zamiast na decyzję z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] stanowi omyłkę nie rzutującą na niniejsze postępowanie. W/w decyzja stwierdza bowiem nieważność orzeczeń z lat 1951 i 1952, a nie rozstrzyga spraw odnoszących się do decyzji uwłaszczeniowej.

Wobec powyższego decyzja uwłaszczeniowa w części odnoszącej się do działki nr [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. – w zakresie praw osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto, w ocenie organu przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę akcyjną Skarbu Państwa nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S. A. Grupa Holdingowa z siedzibą w W.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia

29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że wydanie w dniu [...] maja 1994 r. decyzji Wojewody [...] nr [...] narusza prawa osób trzecich w rozumieniu cyt. przepisu, tj. następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości hip. 7715,

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1951 r. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu dla postępowania w przedmiocie uwłaszczenia poprzednika prawnego skarżącego, tj. postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., nr [...];

3. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie podstawy do wydania decyzji na decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., co do której nie zostało wyjaśnione, czy dotyczy spornej nieruchomości oznaczonej d. hip. [...], które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

4. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wystarczającego zbadania czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, a tym samym czy istnieje postawa do wydania decyzji stwierdzającej wydanie przez Wojewodę [...] decyzji w przedmiocie uwłaszczenia jedynie z naruszeniem prawa, które skutkowałoby bezpodstawnym przyjęciem, że skutki takie w niniejszej sprawie nie zachodzą.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Dokonując kontroli przedmiotowej decyzji wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. dnia [...] sierpnia 1951 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1952 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nastąpiło decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości będący materialnoprawną podstawą decyzji z dnia [...] maja 1994 r. stanowił, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych przewidziane w tym przepisie nie może naruszać praw osób trzecich. Na gruncie wskazanego wyżej stanu prawnego orzecznictwo sądowe ukształtowało wykładnię użytego w art. 2 ust.1 wymienionej ustawy zwrotu "nie narusza praw osób trzecich". O naruszeniu tych praw można mówić wówczas, gdy przy zbiegu uprawnień państwowych osób prawnych z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy, z uprawnieniami związanymi z prawem własności do tego gruntu innych osób, dajemy pierwszeństwo uprawnionym z art. 2 ust. 1 ustawy, pozbawiając przez to osoby trzecie uprawnień związanych z tym gruntem (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gerard Bieniek, Eugeniusz Mzyk i inni, wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2007 r., str. 618).

Ugruntowany jest również pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4/98, publ. ONSA 1999/1/13. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Skoro zatem decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] wywołuje skutek ex tunc, to w dacie podejmowania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany wniosek przedwojennych właścicieli nieruchomości o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu złożony w dniu 22 października 1948 r. Powyższe wskazuje, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oznacza, że co do uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłych właścicieli jest w toku. Konsekwencją stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie prawa do nieruchomości [...] jest również uprawnienie byłego właściciela lub jego następcy prawnego domagania się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W kontekście powyższych rozważań za bezzasadny uznać należy zarzut skarżącego, że skoro nabycie w trybie art. 2 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy, nastąpiło z mocy prawa, to tym samym nie jest możliwe podważenie na drodze administracyjnej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Nabycie z mocy prawa nie mogło bowiem nastąpić, gdy naruszało prawa osób trzecich. Skoro kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa naruszała prawa następców prawnych przedwojennych właścicieli nieruchomości, to trafnie Minister Infrastruktury ocenił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i zakwalifikował to naruszenie jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa.

Prawidłowo także organ uznał, iż decyzja o uwłaszczeniu nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym jest utrwalony pogląd, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do władczych i jednostronnych form działania. Jeśli cofnięcie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211). Skutek prawny w postaci nabycia przez "[...]" S. A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu powstał w wyniku wydania decyzji z dnia [...] maja 1994 r. stwierdzającej nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Nie ma on charakteru nieodwracalnego, gdyż jego cofnięcie może być wynikiem prawomocnej decyzji administracyjnej usuwającej z obrotu prawnego decyzję o uwłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie podstawy do wydania decyzji na decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., co do której nie zostało wyjaśnione czy dotyczy spornej nieruchomości oznaczonej d. hip. [...], to uznać należy je za bezzasadne. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, w tym mapa do celów prawnych, z dokładnym określeniem granic nieruchomości, w tym działki nr [...]. W ocenie Sądu nie nasuwa to jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa działka jest działką powstałą z nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]".

W ocenie Sądu nie doszło natomiast do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewoda [...] nie posiadał wiedzy, że co do przedmiotowej nieruchomości zgłoszone zostały prawa osób trzecich i w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego. Nie miało to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej było uznanie, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1994 r. rażąco narusza art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.