Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego A w [...] na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 19 sierpnia 2020 r. Stowarzyszenie zwykłe A z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu skargę – jak określiło – na bezczynność tego organu "w zakresie rozpatrzenia wniosku z 21 czerwca 2020 r.".

Autor skargi wskazał, że organ naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej: u.d.i.p.

Formułując powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie bezczynności Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie go do jej udostępnienia, uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa oraz wymierzenie grzywny Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Farmaceutycznemu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej Ppsa, w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.

Argumentując podniósł, że wnioskiem z 21 czerwca 2020 r. Stowarzyszenie zwykłe A z siedzibą w [...] przy ulicy [...] w gminie [...] zwróciło się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji w kwestii: czy podmioty:

"1. B SPÓŁKA PARTNERSKA zarejestrowany w rejestrze Wojewody [...] pod numerem [...], NIP [...] Regon [...];

2. B SPÓŁKA PARTNERSKA zarejestrowany w Okręgowej Radzie Lekarskiej w [...] pod numerem [...] wykonujące działalność leczniczą w [...] na ulicy [...] uzyskały zgodę wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na posiadanie i stosowanie preparatów zawierających środki odurzające grup I-N, II-N i III-N lub substancje psychotropowe grup II-P, III-P i IV-P na podstawie art.42 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przeciwdziałaniu narkomanii?".

Następnie autor skargi wskazał, że 2 lipca 2020 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Opolu (dalej: organ lub OWIF) wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji.

Pismem z 11 lipca 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie za pośrednictwem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu. W związku z przedłużającym się okresem oczekiwania na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia odwołania, przedstawicielka Stowarzyszenia skontaktowała się w dniu 12 sierpnia 2020 r. z OWIF w Opolu. Podczas – jak zaznaczyła – rejestrowanej rozmowy telefonicznej rozmówca przekazał jej informację, że odwołania nie przesłał do GIF, do Warszawy, z uwagi na brak odpowiedzi przedstawiciela Stowarzyszenia na wezwanie organu z dnia 20 lipca 2020 r. do wykazania umocowania do reprezentowania wnioskodawcy.

W dalszych jej motywach zaznaczył, że:

po pierwsze – przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji organowi odwoławczemu jest obowiązkową czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

po drugie – wezwanie do wykazania umocowania do reprezentowania wnioskodawcy przesłane K. P. i Stowarzyszeniu A z dnia 20 lipca 2020 r. oparte było o art. 32 i 33 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej Kpa.

W dalszej kolejności autor skargi wskazał, że przedstawicielka Stowarzyszenia nie może uczynić zadość wezwaniu, ponieważ nie posiada pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 32 i 33 § 3 Kpa, albowiem występuje w imieniu Stowarzyszenia jako jego przedstawicielka. Zaznaczył nadto, że umocowanie przedstawiciela w stowarzyszeniu zwykłym wynika z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 210 ze zm.), dalej: ps, i z mocy wyboru uprawnia go do reprezentowania stowarzyszenia do zwykłego zarządu. Dopiero podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Składanie wniosków o dostęp do informacji publicznej i odwołania od decyzji należą do czynności zwykłego zarządu. Stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji, którego dokonuje organ nadzorujący (art. 40a ps). Nadzór nad jego działalnością należy stosownie do treści art. 8 ust. 5 pkt 2 ps do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. Osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe uchwalają regulamin działalności (art. 40 ust. 2 ps). Przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd składają na piśmie organowi nadzorującemu właściwemu ze względu na siedzibę stowarzyszenia zwykłego wniosek o wpis do ewidencji stowarzyszeń dołączając: 1) regulamin działalności; 2) listę założycieli stowarzyszenia zwykłego, zawierającą ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli; 3) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu; 4) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ; 5) adres siedziby stowarzyszenia zwykłego. Wpis do ewidencji stowarzyszeń ma znaczenie konstytutywne dla powstania stowarzyszenia zwykłego.

Autor skargi podkreślił także, że art. 40b ust. 1 ps wskazuje, jakie dane zawiera ewidencja stowarzyszeń zwykłych. Są to dane obejmujące: 1) nazwę stowarzyszenia zwykłego, jego cel lub cele, teren i środki działania oraz adres siedziby; 2) imię i nazwisko przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego przez zarząd, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ; 3) imię i nazwisko członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ; 4) informacje o regulaminie działalności i jego zmianach; 5) informację o posiadaniu statusu organizacji pożytku publicznego; 6) informacje o przekształceniu lub rozwiązaniu stowarzyszenia zwykłego; oraz 7) imię i nazwisko likwidatora stowarzyszenia zwykłego. Istotną cechą ewidencji stowarzyszeń zwykłych, określoną w art. 40b ust. 4 ps, jest jej jawność. Stosownie do treści tego przepisu ewidencja jest jawna i udostępniana na stronie podmiotowej organu nadzorującego w Biuletynie Informacji Publicznej. Zaświadczenie z ewidencji może otrzymać każdy, kto o nie wystąpi.

W dalszej kolejności zauważył, że w stanowisku organu występuje ewidentna niekonsekwencja, otóż "wniosek o udzielenie informacji publicznej złożyła w imieniu Stowarzyszenia Przedstawicielka; doczekał się on odpowiedzi odmownej w formie decyzji; tymczasem odwołanie od decyzji zostało przez Organ zignorowane z powodu braku przesłania pełnomocnictwa".

Podsumowując podał, że Stowarzyszenie stoi na stanowisku, iż organ nadał sobie w tej sprawie nienależne mu uprawnienia i postanowił nie udostępnić informacji publicznej "tak długo, jak długo wnioskodawca nie dostarczy czegoś, czego nie posiada, czyli bezterminowo".

Mając to na uwadze autor skargi wniósł jak w jej petitum, to jest stwierdzenie bezczynności Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej i zobowiązanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu do udostępnienia informacji, uznanie, że bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa, i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł – w istotnym dla przedmiotu sprawy zakresie – o: 1) oddalenie skargi na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz 2) oddalenie skargi w zakresie uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalenie skargi w zakresie wymierzenia OWIF grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Argumentując – po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń – wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że wnioskiem z 21 czerwca 2020 r., za pośrednictwem platformy e-PUAP, Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] zwróciło się do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o udzielenie informacji publicznej.

Decyzją z 2 lipca 2020 r. OWIF działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 Kpa odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Zaznaczył, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W dniu 15 lipca 2020 r. K. P. wniosła odwołanie od tej decyzji. Wezwaniem z 20 lipca 2020 r. organ wezwał wnoszącą odwołanie do wykazania umocowania do reprezentowania wnioskodawcy, poprzez przedłożenie dokumentu obejmującego zakres umocowania jako przedstawiciela Stowarzyszenia, pod rygorem uznania, iż odwołanie z 11 lipca 2020 r. zostało wniesione przez skarżącą w imieniu własnym, w oparciu o art. 32 i 33 § 3 Kpa. Wzywana, jak zaznaczył, nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym 7-dniowym terminie.

Prezentując tok podejmowanych działań wskazał, że OWIF decyzją z 27 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 132 § 1 Kpa oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. i art. 28 Kpa w zw. z art. 41a ps uwzględnił w całości odwołanie oraz – jak wskazał – "uchylił w/w decyzję w całości". Zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 132 § 1 Kpa, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu zakresu działania przedstawiciela podkreślił, że "ewidencja stowarzyszeń zwykłych, prowadzona przez Starostę [...], nie zawiera przy tym informacji o formie reprezentacji Stowarzyszenia A ani danych osób uprawnionych do jego reprezentacji". W dniu 4 września 2020 r. wpłynęło do organu odwołanie K. P. od tej decyzji (z dnia 27 sierpnia 2020 r.) z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 września 2020 r. organ przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu.

Podsumowując podał, że skarga na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy i powinna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), dalej: Pusa sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 § 1 Pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 Ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 Ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Orzekanie – na podstawie art. 135 Ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 52/06, 13 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 2020/08; 19 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 143, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nadto brzmienie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. nr 34, poz. 173 ze zm.) sądy administracyjne zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją tą jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentowaniu stanowiska organu, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

W sprawie poza sporem jest, że strona w skardze zarzuciła organowi – jak wskazano na wstępie – bezczynność w załatwieniu jej wniosku z 21 czerwca 2020 r. kierowanego do niego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest sporne także, że organ w reakcji na żądanie strony decyzją z 2 lipca 2020 r. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.

Spór, co do zasady, koncentruje się wokół ustalenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność w załatwieniu wniosku z 21 czerwca 2020 r. – jak wywodzi strona skarżąca, czy też nie – jak twierdzi organ.

Przy czym sporne jest także, co jednakże nie stanowi przedmiotu kontroli sądu w niniejszym postępowaniu i wymaga w tym miejscu li tylko zaakcentowania, tak sposób załatwienia wniosku, jak i tok procedowania organu po wpłynięciu odwołania od przytoczonej powyżej decyzji OWIF z 2 lipca 2020 r. Kwestie te, z uwagi na zawarty w skardze przedmiot zaskarżenia oraz żądania w niej zawarte, objęte są kontrolą sądową w innych postępowaniach zawisłych w tut. Sądzie, co wiadome jest Sądowi z urzędu.

Podkreślenia wymaga także, że zakres i granice rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczone zostały przez stronę skarżącą, która jednoznacznie określiła przedmiot sprawy administracyjnej. Przy czym – czego nie można tracić z pola widzenia – użyte przez ustawodawcę w art. 134 § 1 Ppsa pojęcie: "granicach danej sprawy" występuje w znaczeniu materialnoprawnym.

Zakresem rozpoznania Sądu I instancji objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte lub wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Wynika to explicite z art. 135 Ppsa, który nakłada na Sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego.

Sąd kontroluje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji, tj. innymi słowy nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd – zob.: J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, Orzecznictwo Sądów Polskich 2011/2/23; W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013 r., str. 41-62. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I GSK 1080/11.

Równocześnie wskazania wymaga, że określenie przedmiotu zaskarżenia jest obowiązkiem strony skarżącej, którego prawidłową realizacją i następstwem jest sprawa sądowoadministracyjna.

Skarga do WSA zgodnie z art. 57 § 1 Ppsa powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca jednoznacznie wskazała w czym upatruje się bezczynności organu wyznaczając tym samym przedmiot i granice osądu. Uwaga ta jest istotna zwłaszcza wobec formułowania żądania zobowiązania organu do określonego działania.

W tym miejscu powtórzenia wymaga, że przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z 21 czerwca 2020 r., a nie sposobu czy (i) trybu działania w zakresie jego realizacji. Zatem, jak zaznaczono na wstępie, badaniem objęto wyłącznie ocenę czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu w zakresie – jak określił autor skargi – "rozpatrzenia wniosku z dnia 21 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej".

Tym samym zaakcentowania wymaga, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, iż organ decyzją z 2 lipca 2020 r., załatwiając wniosek z 21 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie w nim zawartym, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. Decyzja ta została doręczona na adres Stowarzyszenia 6 lipca 2020 r. (k. 7 akt administracyjnych).

Mając to na uwadze w ocenie składu orzekającego w sprawie nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej z 21 czerwca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, albowiem organ odpowiedział na żądanie strony wydając 2 lipca 2020 r. decyzję. Decyzja ta, co wymaga zaznaczenia nie stanowi przedmiotu kontroli sądowej w tym postępowaniu.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność w zakresie załatwienia wniosku kierowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności należy ocenić czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do załatwienia wniosku strony, a następnie zdefiniować i zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, tj. czy:

po pierwsze – z żądaniem udzielenia informacji o stanie konkretnej sprawy, czy też o sposobie jej załatwienia, czy też o wgląd do akt z niej i udostępnienia materiałów zgromadzonych w nim, ale także jaki ma ona charakter i w jakim trybie odbywa się jej procedowanie (np. cywilnym, administracyjnym, karnym);

po drugie – jaka jest faza czy etap postępowania, tj. czy jest ono w toku czy też jest zakończone, jeżeli tak to czy jest zakończone prawomocnie czy wprost przeciwnie;

po trzecie – z żądaniem informacyjnym, czyli regulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, w której – co wymaga podkreślenia – już na wstępie regulacji ustawodawca czyni zastrzeżenie (w jej art. 1 ust. 2), że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej – wyłącznie – do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym, czyli warunkiem sine qua non, jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem podmiotowym, ale i przedmiotowym, tj. czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

W dalszej kolejności następuje przejście do kolejnego etapu, czyli badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W objętym skargą postępowaniu skarżąca upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu zgodnie z jej żądaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazania zatem i wyjaśnienia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Z treści jej art. 4 ust. 1 pkt 4 wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku będąc organem administracji publicznej i wykonując zadania publiczne jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej

Przechodząc do oceny, czy żądane informacje powinny zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Niemniej jednak – co wymaga zauważenia – nie można a priori przyjąć, że każdorazowo informacja publiczna, czy każde działanie podmiotu zobowiązanego do udzielania takiej informacji będzie podlegała udostępnieniu na tożsamych zasadach. Wszak ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowił, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.

Nadto prawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustanowił, że jeżeli w treści informacji publicznej zawarte są dane umożliwiające proste ustalenie danych osobowych konkretnych osób fizycznych czy osób prawnych, to prawo do informacji publicznej w takim przypadku podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przy czym, co ważne z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, wykazanie czy informacja żądana przez wnioskującego o jej udostępnienie ma charakter informacji publicznej i czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych obciąża przede wszystkim adresata wniosku, gdyż wynik tej oceny implikuje rodzaj dopuszczalnych prawnie zachowań.

Konsekwencją uznania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a wniosek o jej udostępnienie skierowano do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, jest obowiązek organu do podjęcia działań wymaganych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Akt ten nakazuje organowi albo udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem albo odmówić jej udostępnienia (w całości lub części), co musi przybrać formę decyzji. Natomiast w przypadku potraktowania żądanej informacji, jako informacji nie noszącej cech informacji publicznej, powoduje brak podstawy do działania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowany do organu wniosek nie zawiązuje postępowania jurysdykcyjnego na jej gruncie.

Stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, co istotne, kluczowym jest jednoznaczne wyrażenia woli organu ziszczone z chwilą oceny wniosku, albowiem od niej uzależnione jest jego działanie. Otóż podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku albo uznając, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej odpowiada wnioskodawcy, albo udziela żądanej informacji, albo uznając, że objęta jest ona ochroną wynikającą z przepisów odrębnych wydaje decyzję, której podstawa zawarta jest w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z przywołaną regulacją prawną – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

W ocenie Sądu będąca poza sporem, wynikająca z akt sprawy – ale i nie kontestowana przez strony – okoliczność przesłania stronie skarżącej rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 2 lipca 2020 r. powoduje, że nie można przyjąć, że organ pozostawał w realiach przedmiotowej sprawy w bezczynności w załatwieniu wniosku strony z 21 czerwca 2020 r.

Nie wnikając przy tym w merytoryczną i procesową poprawność wydanych przez organy orzeczeń Sąd uznał, że skoro wniosek strony datowany na dzień 21 czerwca 2020 r., został załatwiony decyzją z 2 lipca 2020 r., której treść jest jasna i klarowna, gdyż dowodzi tego nie tylko treść ale także odczytanie jej przez stronę skarżącą, która wniosła od niej odwołanie, to brak jest podstaw do uznania bezczynności w załatwieniu wniosku strony. W przedmiotowej sprawie organ, co do istoty, załatwił sprawę strony w terminie ustawowym.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór – w tym mając na uwadze uruchomione wywiedzionymi przez stronę środkami zaskarżenia postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne – należy powtórzyć, że w przedmiotowym postępowaniu poddano kontroli wyłącznie postępowanie organu w zakresie terminowego załatwienia wniosku strony z dnia 21 czerwca 2020 r.

Tym samym uwzględniając powyższej przytoczone okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza terminy oraz sposób i konkretyzację podejmowanych przez organ czynności, stwierdzić należało, że bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu. Toteż na zakończenie podkreślenia wymaga, że sam fakt niezadowolenia, czy to z treści pisma organu, czy sposobu wyrażenia woli organu i jej skonkretyzowania nie daje w przedmiotowej sprawie podstaw do uznania, że organ nie wykonał czegoś do czego były zobowiązany, albo wykonał to pozostając w zwłoce, czy bezczynności. Zwłaszcza, że – jak wskazano także szerzej powyżej – z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie kończy postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz ...).

Konkludując, wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione gdy organ administracyjny zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności pozostaje w bezczynności, czyli a contario nie wydaje decyzji lub innego aktu albo nie podejmuje prawem określonych czynności, co w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiło.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 Ppsa.