IV SA/Gl 450/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-02	
Data wpływu	2016-05-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Szczepan Prax /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 1705/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną Stowarzyszenie A z siedzibą w W. (dalej "Stowarzyszenie"), zwróciło się do Urzędu Miasta Ż. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W piśmie z dnia 2 marca 2016 r. przekazano wnioskodawcy listę osób (z podaniem ich imion i nazwisk), które w 2015 r. otrzymały nagrodę, a których zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy ograniczenie udostępnienia informacji.

Natomiast decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie k.p.a.), art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 z późn. Zm. - dalej w skrócie "u.d.i.p.") Prezydent Miasta Ż. odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji w zakresie wysokości nagród pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. Organ wskazał, że art. 5 tej ustawy ogranicza bowiem prawo do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych lub też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Następnie organ przytoczył pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2015 r. II SAB/Kr 184/15, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tą władzę realizują lub gospodarują mieniem publicznym, osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.

W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskodawca otrzymał żądaną informację odnośnie osób wykonujących funkcje publiczne. Natomiast mając na względzie ochronę prywatności pozostałych pracowników Urzędu Miasta Ż., którzy nie pełnią funkcji publicznych uznał, że nie jest koniecznym z punktu widzenia przejrzystości życia publicznego upublicznianie wiadomości o indywidualnej wysokości nagród.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Ż. Stowarzyszenie wnosząc o jej uchylenie, zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne ograniczenie prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych oraz art. 5 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że informacja publiczna w zakresie nagród przyznanych części pracowników samorządowych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności.

W ocenie Stowarzyszenia wszelkie wydatki ponoszone na wynagrodzenie pracowników samorządowych podlegają upublicznieniu celem zapewnienia gwarantowanego Konstytucją prawa do informacji. Organ odmawiając udzielenia informacji publicznej nie wskazał natomiast argumentów przemawiających za tym , że jawność wynagrodzenia części pracowników Urzędu Miasta podlega ograniczeniom. Nie wyjaśnił motywów, jakimi kierowano się przy ustaleniu, który pracownik samorządowy pełni funkcję publiczną, a który nie. Tymczasem w wyroku WSA w Gdańsku (II SA/Gd 828/13) wskazano, że to na organie spoczywa obowiązek jasnego i precyzyjnego ustalenia i wykazania, czy osoby, o których wynagrodzenie pytamy, pełnią w strukturach organu funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 5 ustawy, czy nie. W ramach tych czynności wyjaśniających organ powinien ustalić zakres i charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności osoby, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji. Dopiero weryfikacja tak zebranych danych pozwoliłaby na wniosek co do charakteru pełnionej w organie funkcji przez dana osobę. Organ w tym przypadku posłużył się orzecznictwem, jednakże nie dokonał zestawienia faktów i nie wyjaśnił, dlaczego uznaje pracowników, których wynagrodzenie uznał za dobro osobiste podlegające ochronie ze względu na prywatność, za pracowników nie wykonujących funkcji publicznych. W związku z tym Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nie rozpoznał sprawy wnikliwie ani nie wyjaśnił motywów swojej decyzji. Natomiast brak wyjaśnień w kwestii dokonanego przez organ zaszeregowania poszczególnych osób w kategorii wykonujących władztwo publiczne i pozbawionych funkcji publicznych nie pozwala uznać decyzji za słuszną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Kolegium organ przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinien był wezwać stronę do uzupełnienie wniosku o podpisy osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie wniosło za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) nie używając elektronicznego podpisu bezpiecznego. Z uwagi na odformalizowany sposób udostępnienia informacji publicznej, przyjęcie takiego wniosku (bez wzywania do uzupełnienia braku formalnego) byłoby możliwe jedynie gdyby organ w ramach czynności materialno-technicznej udostępnił informację. W przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji należało uprzednio wezwać stronę do uzupełnienia braku formalnego, pod rygorem pozostawienia sprawy bez dalszego jej rozpatrzenia.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji narusza przepisy procesowe, w tym art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., który obliguje do wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, ale także wymaga oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra - o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - wydano decyzję odmowną. Tego obowiązku organ również nie dopełnił, a brakujący element decyzji Kolegium uznało za obowiązkowy, skutkiem czego decyzja niezawierająca wskazanego elementu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym samodzielną przesłankę do jej uchylenia.

Odnosząc się do odwołania, Kolegium wskazało, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych praw konstytucyjnych obywateli państwa demokratycznego. Kolegium uznało za bezsporne zakwalifikowanie informacji o wysokości wypłaconych pracownikom samorządowym nagród jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zauważyło, że tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może stanowić podstawę do jej ograniczenia. Zadaniem dysponenta takiej informacji jest zatem ustalenie, które z osób z kręgu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pełnią funkcję publiczną. Wobec braku definicji legalnej tego terminu wskazano na definicję wypracowaną przez piśmiennictwo prawnicze i judykaturę, zgodnie z którą jest to funkcja związana z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które te władze realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Są to osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania, przez co uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Za cechę wyróżniającą takie podmioty uznano posiadanie przez nie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W przypadku ustalenia kręgu osób pełniących funkcje publiczne informacja o części ich wynagrodzenia w postaci nagrody pieniężnej podlega udostępnieniu. Informacja taka dotycząca osób uznanych za niepełniących funkcji publicznych podlega reglamentacji poprzez odmowę jej udostępnienia pod warunkiem, że osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony. Kolegium stwierdziło, ze w przypadku ustalenia kręgu pracowników Urzędu Miasta Ż. uznanych za niepełniących funkcji publicznych, mając na uwadze zasadę praworządności, prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, a także uwzględniając art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. organ wydający decyzję jest zobowiązany wskazać w jej uzasadnieniu pracownikowi niepełniących funkcji publicznych w taki sposób, by strona mogła takie stanowisko zweryfikować i ocenić poprawność dokonanej przez organ kwalifikacji.

Zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ powinien dokonać kategoryzacji pracowników urzędu miejskiego na tych którzy są funkcjonariuszami publicznymi bądź pełnią funkcję publiczną i na tych którzy zatrudnieniu są na stanowiskach wykonujących funkcje pomocnicze. W przypadku tych ostatnich organ powinien odebrać od nich oświadczenie, czy wyrażają zgodę na ujawnienie wysokości przyznanych im w 2015 r. nagród. Kolegium zaleciło nadto organowi I instancji dokonanie oceny wnioskowanej informacji z punktu widzenia jej charakteru i ustalić, czy jest to informacja prosta czy też przetworzona. Pouczono organ o konsekwencjach prawnych uznania wnioskowanej informacji przetworzonej wskazując, że jej udzielenie wymaga ustalenia czy istnieje szczególny interes publiczny do jej uzyskania przez Stowarzyszenie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie uznania informacji publicznej za informację publiczną przetworzoną oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie zbyt szerokiego stosowania przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego do postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Kolegium dokonało nadinterpretacji art. 3 ust. 1 pkt 1 mogącej doprowadzić do nadmiernego ograniczenia dostępu do informacji publicznej Nadto zakwestionowano stanowisko Kolegium o konieczności wezwania wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku o podpis (podpisy) osób uprawnionych do reprezentacji Stowarzyszenia, w sytuacji gdy ten organ nosił się z zamiarem wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynikać miało, że brak jest podstawy do zastosowania przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie Kolegium powtórzyło argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do zarzutów skargi uznało je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działania organów administracji. Uwzględnienie skargi może nastąpić jedynie w okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W kontrolowanej sprawie prawem materialnym, na podstawie którego było przeprowadzone postępowanie była ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej "u.d.i.p.". Zasadność stosowania powyższej regulacji nie była kwestionowana ani przez wnioskodawcę ani przez organ. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki niezbędne do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej - adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Prezydent Miasta Ż., a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, a przedmiot wniosku zawiera żądanie informacji o wydatkach ponoszonych z budżetu samorządu, a więc żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji.

Jak wynika z treści skargi i przedstawionych akt administracyjnych, adresat wniosku odmówił w nakazanej prawem formie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Aktem poddanym kontroli Sądu jest natomiast wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja o charakterze kasacyjnym podjęta w stosunku do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W decyzji o tym charakterze organ nie jest uprawniony do przesądzenia o istocie sprawy i także też orzeczono w kontrolowanym akcie. Stosownie do tego, Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, jako że rozstrzygnięcie takie usunięte jest z obrotu prawnego wskutek orzeczenia organu II instancji. Ocena legalności decyzji kasacyjnej sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Sąd dokonuje przede wszystkim analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z powodów wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Art. 138 § 2 k.p.a przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. i żadne inne wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do jej wydania.

Mając na względzie argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji trzeba uznać, że wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy było zasadne.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA), zgodnie z którym wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji.

Stosownie do przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast zgodnie z art. 63 § 3a k.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Stosownie do art. 20a ust. 1 powołanej ustawy, identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 262), lub profilu zaufanego ePUAP." Brak podpisu na podaniu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej (strony lub uczestnika postępowania) oraz czy żądanie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę podania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Podanie wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28, którą ustala się na podstawie danych zawartych w podaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, treść żądania wyznacza bowiem przedmiot postępowania administracyjnego (B. Adamiak , Komentarz, 1996, s. 324). Wszczęcie i prowadzenie postępowania na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), z pominięciem regulacji zawartej w art. 63 § 1- 3a K.p.a., bez wezwania do uzupełnienie braków formalnych, jak trafnie zauważył organ II instancji prowadzić może do rażącego naruszenia prawa. Uchybienie takie nie może zostać naprawione na etapie organu II instancji.

Zauważyć należy również, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w rozpoznawaniu sprawy, bo byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Uprawnienie wynikające z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.- przyznające organowi odwoławczemu możliwość orzekania co do istoty sprawy - nie powoduje, w związku z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. aby organ musiał z mocy ustawy sprawę rozpoznać i orzec o jej istocie w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy zgodnie z przepisami proceduralnymi i istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (która to okoliczność ma miejsce w niniejszej sprawie). Wręcz przeciwnie - w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Takie stanowisko znajduje aprobatę w utrwalonym już orzecznictwie sądowym.

Również pozostałe uchybienia proceduralne dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowią uchybienia nakazujące organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim zasadnie uznano, że kolizja pomiędzy dwoma zagwarantowanymi konstytucyjnie uprawnieniami obywatela (wart. 61 ust. 1 i 2 i art. 47 Konstytucji RP) wymaga głębszego wyjaśnienia faktów. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają bowiem (por. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) pozbawienia ochrony prywatności wszystkich osób, które zawarły umowę o pracę z podmiotem publicznym (w zakresie udostępniania danych o ich wynagrodzeniu, a tym też nagrodach). Przez fakt zawarcia takiej umowy nie uzyskują one statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

Przedmiotem informacji publicznej jest, po pierwsze cała działalność wszystkich organów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zaś po drugie, działalność osób pełniących funkcje publiczne, lecz - ze względu na art. 47 Konstytucji - tylko taka, która wiąże się z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, gdy ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

Na marginesie sprawy zauważyć trzeba, że skarżący działając na etapie postępowania odwoławczego nie kwestionował braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wręcz podnosił w tym kierunku zarzuty zbliżone w swej treści do stanowiska prezentowanego w kontrolowanej przez Sąd decyzji .

Trafnie również organ odwoławczy wskazał, jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji, niedopełnienie przez ten organ obowiązku określonego w treści art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika konieczność wymienienia w decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, a także oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Pod pojęciem "zajęcie stanowiska w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej", w znaczeniu określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., należy rozumieć pisemne stanowisko podmiotu innego niż organ wydający decyzję, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jako zajęcie stanowiska należy rozumieć również m. in. różnego rodzaju opinie prawne i inne pisma sporządzone w formie odrębnego aktu. W aktach sprawy powinna znajdować się metryka, w której wymienione są osoby dokonujące istotnych czynności w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015r. sygn. akt I OSK 1860/14 publ. CBOSA).

Tymczasem w decyzji organu I instancji, wbrew wymogom art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Nie oznaczono także podmiotów, których dobra wymagały ochrony co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. zawierający powyższy wymóg, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 107 § 3 k.p.a., a w ocenie sądu brak jest w niniejszej sprawie podstaw do odstąpienia od niego. Organ I instancji nie wskazał żadnych przyczyn, które uzasadniałyby odstąpienie od obowiązku stosowania się do wskazanych wymogów.

W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało decyzję stosownie do przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów szczególnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zaistniałych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.