Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "Organ/Organ odwoławczy", "GITD") z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku R. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. [...] (dalej: "Skarżący", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...], stwierdzającą utratę dobrej reputacji przez Skarżącego (dalej: "zaskarżona decyzja").

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) oraz ust. 4, art. 7d ust. 4, art. 94b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539, ze zm., dalej: "u.t.d."), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a) oraz załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., dalej: "rozporządzenie (WE) nr 1071/2009"), art. 1, pkt 1 grupy 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8, dalej: "rozporządzeniem 2016/403").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...]maja 2024 r. nr [...]w [...]Komendant Placówki Straży Granicznej w M. nałożył na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie określone w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd. Opisane naruszenie stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. Kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Strona odwołała się od ww. decyzji. Odwołanie nie zostało rozpoznane z uwagi na wniesienie go z uchybieniem terminu i wydano postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja jest wykonalna. Kara nałożona ww. decyzją została zapłacona [...] września 2024 r.

Mając na uwadze powyższe pismem z [...] listopada 2024 r. Organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania z urzędu w zakresie spełniania przez nią wymogu dobrej reputacji w związku z popełnieniem ww. naruszenia o charakterze najpoważniejszym, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie Organ wskazał Stronie, jakie elementy będzie brał pod uwagę przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji wymienione w art. 7d ust. 4 u.t.d., wzywając do przedstawienia wyjaśnień. Zawiadomienie zostało doręczone Stronie [...] listopada 2024 r. i pozostało bez odpowiedzi.

Dodatkowo, w toku prowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o decyzję administracyjną Komendanta Placówki Straży Granicznej w H. z dnia [...] października 2024 r. nr [...], w której nałożono na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie, o którym mowa w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego — za każdy pojazd, które stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. Kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Ww. decyzja jest ostateczna i wykonalna. Kara pieniężna wynikająca z decyzji nr [...]została zapłacona [...] października 2024 r.

Pismem z [...] grudnia 2024 r. Organ zawiadomił stronę o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie, a także o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Ww. zawiadomienie zostało doręczone [...] grudnia 2024 r. i również pozostało bez odpowiedzi.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji nr [...]z dnia [...] grudnia 2024 r. stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez Skarżącego.

Pismem z [...] stycznia 2025 r. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego stanowi nieproporcjonalną rekcję w stosunku do popełnionych naruszeń. W uzasadnieniu Skarżący wskazał na charakter i specyfikę prowadzonej działalności (jednoosobowa działalność gospodarcza, w tym osobiste wykonywanie przewozów jednym z pojazdów, wykonywanie przewozów międzynarodowych w relacjach Polska-Ukraina, trudności wynikające z wojny na Ukrainie), niezłożenie wyjaśnień dotyczących decyzji z [...] maja 2024 r. w terminie z uwagi na przebywanie w trasie, brak możliwości wykonania badania technicznego z uwagi na oczekiwanie na granicy. Dalej, Skarżący podniósł, że naruszenie powstało w wyniku okoliczności, na które nie miał wpływu. Ponadto, Strona wskazała, że zapłaciła karę pieniężną. Odnośnie drugiego naruszenia wskazano na winę kierowcy. Podjęto działania naprawcze i procedury mające na celu zapobieganie powstawaniu naruszeń w przyszłości. Dodatkowo, Skarżący wskazał, że jego bierna postawa w postępowaniu nie wynikała z lekceważenia obowiązujących przepisów i ignorowania powagi postępowania, ale konieczności wykonywania jednocześnie zadań związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa i wykonywania roli kierowcy. W ocenie Strony dobra reputacja nie została utracona.

W dniu [...] sierpnia 2025 r. Organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji przez Skarżącego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy przywołał ustalony stan faktyczny oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa.

GITD wskazał, że powodem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie była wykonalna decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej w M. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...]w [...]nakładająca na Skarżącego karę pieniężną za naruszenie, o którym mowa w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, które stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Kara nałożona ww. decyzją nr [...]w [...]została zapłacona [...] września 2024 r. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania organ uzupełnił materiał dowodowy, o czym zawiadomił Stronę pismem z [...] grudnia 2024 r. o decyzję administracyjną Komendanta Placówki Straży Granicznej w H.z dnia [...] października 2024 r. nr [...], w której nałożono na przewoźnika drogowego tj. Skarżącego karę pieniężną za naruszenie, o którym mowa w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, które stanowi najpoważniejsze naruszenie opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. Kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Kara pieniężna wynikająca z decyzji nr [...]została zapłacona [...] października 2024 r. A zatem na dzień wydania niniejszej decyzji kar pieniężnych nałożonych powyższymi decyzjami nie można uznać za niebyłe na gruncie art. 94b u.t.d.

GITD wyjaśnił, iż dokonując oceny przesłanek stwierdzenia utraty dobrej reputacji wziął pod uwagę okoliczność, iż na Stronę nałożono sankcje łącznie za 2 najpoważniejsze naruszenia (NN), a także dodatkowo za 11 bardzo poważnych naruszeń (BPN) i 1 poważne naruszenie. Jednocześnie GITD wskazał, na podstawie danych z Krajowego Rejestru Elektronicznego Przedsiębiorców Transportu Drogowego (dalej: "KREPTD"), że według stanu na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia Skarżący zgłosił do licencji wspólnotowej 4 pojazdy.

GITD wyjaśnił, że na popełnienie naruszeń z Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wpływ ma sam przedsiębiorca, bowiem to na nim ciąży obowiązek przedstawienia pojazdu do badania technicznego przed upływem terminu ważności tego badania. W dobrze zorganizowanym przedsiębiorstwie w ogóle nie powinno dochodzić do popełnienia takich naruszeń.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu przesłanek z art. 7d ust. 4 u.t.d. uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia przez Stronę dobrej reputacji, bowiem będzie to proporcjonalna reakcja na stwierdzone naruszenia.

Z rozstrzygnięciem GITD nie zgodził się Skarżący, wnosząc do WSA w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2025 r., zaskarżając ja w całości. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a w konsekwencji naruszenie prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez wydanie przez Organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie spełnienia zasady wysłuchania stron i brak zawiadomienia Skarżącego o możliwości zapoznania się przez Stronę z zebranymi dowodami i materiałem w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się, przedstawienia dodatkowych dowodów i zajęcia stanowiska w sprawie, co stanowi rażące naruszenie prawa przez Organ II instancji,

4) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki, co za tym idzie niezapobieganie szkodom wynikającym z nieznajomości prawa przez uczestników postępowania, poprzez nieudzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,

5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a wzięcie pod uwagę tylko takich dowodów, które potwierdzały negatywne stanowisko organu w sprawie, a tym samym niesłuszne podjęcie decyzji ustalającej utratę dobrej reputacji, podczas gdy liczba stwierdzonych naruszeń w stosunku do skali prowadzonych operacji transportowych i liczby zatrudnionych kierowców była nieznaczna,

6) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę całości zebranego w sprawie materiału i błędne uznanie okoliczności wywiedzionych przez organ za udowodnione, podczas gdy zebrany materiał świadczy o zupełnie odmiennym stanie faktycznym, który przesądzałby o uznaniu, iż stwierdzenie utraty dobrej reputacji przez stronę stanowiłoby nieproporcjonalną reakcję w stosunku do popełnionych naruszeń,

7) naruszenie art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji i uznanie przez Organ I instancji, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia podczas, gdy z zebranego materiału w czasie prowadzonego postępowania oraz upływu czasu, w którym postępowanie było prowadzone wynika, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, ponieważ zgodnie z regułami zawartymi w art. 6 Rozporządzenia nr 1071/2009 ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (dalej rozporządzenie 1071/2009) oraz w załączniku II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (dalej rozporządzenie 2016/403) podczas prowadzonego postępowania dotyczącego utraty dobrej reputacji, Organ dokonuje oceny w związku z częstotliwością popełnionych naruszeń, ich wagi i ilości w stosunku do liczby zatrudnionych kierowców, ilości pojazdów używanych do prowadzenia operacji transportowych oraz ilości przeprowadzanych operacji transportowych. Przy dokonywaniu oceny należy wziąć pod uwagę występowanie w/wym. czynników w przeliczeniu na 1 pojazd w ciągu jednego roku. Liczby te stanowią zatem w niniejszym przypadku nieznaczną część w stosunku do skali prowadzonej działalności.

Formułując powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Organu II instancji do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Organu I instancji. W wypadku uznania przez Sąd braku istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Organu II instancji, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji Organu I instancji.

Skarżący wniósł również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

Ponadto Skarżący wniósł także o przyjęcie załączonych do niniejszej skargi materiałów w formie oświadczeń przedsiębiorcy, mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz załączył również kopię świadectwa pracy na dowód rozwiązania stosunku pracy z kierowcą odpowiedzialnym za niewykonanie badania technicznego potwierdzającego zdatność pojazdu do użytku, które miał polecenie wykonać przed rozpoczęciem wykonania operacji transportowej i wyjazdu zagranicę na terytorium Ukrainy.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. Skarżący poparł skargę oraz złożył do akt list przewozowy oraz postanowienie Komendanta Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2024 r. Dokumenty złożył na okoliczność, że pojazd przed wjazdem do Polski posiadał aktualny przegląd techniczny, a nadto, iż wbrew twierdzeniu Organu nie był bezczynny w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, GITD dopuścił się bowiem, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Na wstępie Sąd wskazuje, że wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Organ utrzymał w mocy zaskarżona decyzję), co miałoby skutkować naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Istotą odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest właśnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego mieszczące się w ramach uprawnień wskazanych w art. 138 k.p.a. Ewentualne podniesienie zarzutu nieważności decyzji, w tym decyzji wydanej przez organ II instancji wymaga skorelowania czynności jaką jest wydanie decyzji z konkretnie wskazanymi kwalifikowanymi wadami (w niniejszej sprawie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa). Samo utrzymanie w mocy decyzji I instancji, z którą strona się nie zgadza nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1296/25 "Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie uchybienie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. O naruszeniu prawa mającym kwalifikowany charakter można zatem mówić tylko wówczas, gdy weryfikowane orzeczenie administracyjne jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej żadnych wątpliwości i mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do przyjęcia wariantów wykładni przepisu o niejednoznacznej treści. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza wykładnią językową.".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy GITD, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że utrata dobrej reputacji przez Stronę będzie proporcjonalnym środkiem wobec stwierdzonych naruszeń.

Powyższa uwaga nie zmienia jednak oceny Sądu, iż Organ naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja GITD z dnia [...] sierpnia 2025 r., którą Organ odwoławczy orzekł o utracie dobrej reputacji przez P. [...]z uwagi na popełnienie dwóch najpoważniejszych naruszeń, polegających na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenia określonego w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotowe naruszenie jest najpoważniejszym naruszeniem, wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia (UE) nr 2016/403. GITD w toku postępowania wziął również pod uwagę 11 bardzo poważnych naruszeń i 1 poważne naruszenie.

Dokonując analizy prawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 u.t.d., organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. a); wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie (lit. b); orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako: najpoważniejsze naruszenie, poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. c).

Organem, o którym mowa w art. 7 ust. 2 u.t.d., jest organ który udzielił przedsiębiorcy zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w tym przypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego. Z kolei, jak wynika z art. 7d ust. 3 u.t.d., po wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego. Art. 7d ust. 4 u.t.d., natomiast stanowi, że przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, bierze pod uwagę w szczególności: 1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych; 2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego; 3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie; 4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że katalog okoliczności, które organ bierze pod uwagę dokonując oceny dobrej reputacji na podstawie art. 7d ust. 4 u.t.d., ma charakter otwarty.

Natomiast, w myśl art. 7d ust. 5 u.t.d., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2: 1) wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo 2) wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

Dokonując oceny przepisów mających zastosowanie w sprawie, należy zauważyć, że omawiana regulacja pozostawia organowi rozpatrującemu sprawę stosunkowo szeroki zakres uznania administracyjnego, które jednak w żadnym razie nie może być utożsamiane z przyzwoleniem na dowolność działania organu administracji. Sąd w składzie rozpoznającym zauważa, że w przypadku orzekania w warunkach uznania administracyjnego szczególnie istotne znaczenie ma przestrzeganie przez organ obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie dopełniając tych obowiązków organ naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji, która pozostaje także w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). O tym, które okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy decydują przepisy prawa materialnego.

W powołanym art. 7d ust. 4 u.t.d. określone zostały kryteria, jakie organ zobligowany jest uwzględnić przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji przewoźnika drogowego. W świetle zaś art. 7d ust. 5 tej ustawy na organie spoczywa obowiązek zbadania czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Interpretacja i stosowanie tych przepisów w konkretnej sprawie nie mogą abstrahować od celów i zadań nałożonych na państwa członkowskie i ich organy w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. W motywie 12 tego rozporządzenia przyjęto, że uczciwa konkurencja i transport drogowy odbywający się w pełnym poszanowaniu przepisów wymagają jednolitego poziomu nadzoru i monitorowania w państwach członkowskich. Organy krajowe odpowiedzialne za nadzorowanie przedsiębiorców i ważności ich zezwoleń odgrywają w tym względzie zasadniczą rolę, w razie potrzeby powinny zatem podejmować odpowiednie środki, zwłaszcza w najpoważniejszych przypadkach, poprzez zawieszanie lub cofanie zezwoleń lub stwierdzanie niezdolności do wykonywania zawodu zarządzających transportem, którzy nagminnie ignorują przepisy lub wykazują w tym względzie brak dobrej woli. Dany środek powinien być uprzednio należycie rozpatrzony pod kątem zasady proporcjonalności. Wcześniej przedsiębiorca powinien jednak zostać upomniany; należy mu również wyznaczyć racjonalny termin na uregulowanie sytuacji przed zastosowaniem takich sankcji. W myśl art. 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w toku postępowania administracyjnego właściwy organ ocenia, czy ze względu na szczególne okoliczności utrata dobrej reputacji stanowiłaby w danym przypadku nieproporcjonalny środek. W ramach tej oceny właściwy organ bierze pod uwagę liczbę poważnych naruszeń przepisów krajowych i przepisów unijnych, o których mowa w ust. 1 akapit trzeci, a także liczbę najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, w odniesieniu do których zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy został skazany lub nałożono na niego sankcje. Każda taka decyzja musi być należycie umotywowana i uzasadniona.

Biorąc pod uwagę treść powołanych przepisów prawa oraz wysoki stopień dolegliwości sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji, która - stosownie do art. 7d ust. 6 pkt 2 u.t.d. - wiąże się z zawieszeniem zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego organ powinien rzetelnie i kompleksowo ocenić cały zgromadzony materiał dowodowy, a nie koncentrować się wyłącznie na jednej tylko okoliczności.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Organ nie sprostał tej powinności. Zaskarżona decyzja co do zasady powiela ustalenia organu I instancji, a rozważania w zakresie przesłanek oceny dobrej reputacji ograniczyła się wyłącznie do okoliczności z art. 7d ust. 4 u.t.d. W ocenie Sądu ustalenia oraz ocena Organu winna uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym wcześniejszą działalność Skarżącej, albowiem tylko całościowe i kompleksowe odniesienie się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy daje podstawę przyjęcia, że przeprowadzone przez Organ badanie potwierdza słuszność rozstrzygnięcia. Innymi słowy, że w realiach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki utraty dobrej reputacji, a utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność popełnienia przez Skarżącego 2 najpoważniejszych naruszeń polegających na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego, tj. naruszenia określonego w Ip. 9.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Naruszenie to jest najpoważniejszym naruszeniem (NN), wymienionym w grupie 5 pkt 1 załącznika I do rozporządzenia nr 2016/403.

Sąd w składzie rozpoznającym dostrzega również fakt, że Strona w toku postępowania administracyjnego zachowała bierność, nie odpowiadając na wezwanie z dnia [...] listopada 2024 r. do przedstawienia i udokumentowania/wyjaśnienia okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a o których mowa w art. 7d ust. 4 u.t.d. oraz na wezwanie z dnia [...] grudnia 2024 r.

Sąd rozpoznający sprawę podziela ugruntowaną linię orzeczniczą, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie (por. wyrok NSA z dnia: 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 883/22; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 20/21). Niemniej jednak, zdaniem Sądu, brak aktywności Strony nie może stanowić dla organu administracji publicznej podstawy do zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasady postępowania administracyjnego przewidują co najmniej taką aktywność organu jak wymaga tego art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny), art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.) oraz przez art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).

Przepis art. 7d ust. 5 u.t.d. w pkt 1 i 2 wymaga zaś zbadania czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną/nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia. Wydanie decyzji w tym zakresie wymaga od właściwego organu państwa, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadzenia w odpowiedni i terminowy sposób, należycie zakończonego postępowania administracyjnego, w ramach którego należy ustalić, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane i uzasadnione (art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1071/2009). W przepisie tym mówi się też, że postępowanie może objąć w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k. 28 i 42 - 43), w toku kontroli pojazdów należących do Strony ujawniono brak badań technicznych. W pierwszym przypadku, tj. w dniu [...] kwietnia 2024 r. na przejściu granicznym w M., w kierunku wjazdowym do Polski ustalono, że ważność okresowa badania technicznego pojazdu samochodowego [...] nr rej. [...] upłynęła w dniu [...] marca 2024 r. Z kolei w toku czynności kontrolnych na przejściu granicznym w H., na kierunku wyjazdowym z [...] na [...] ustalono, że ważność okresowa badania technicznego pojazdu samochodowego [...]nr rej. [...] upłynął w dniu [...] sierpnia 2024 r.

Skarżący swoją argumentację dotyczącą okoliczności, jakie doprowadziły do poruszania się pojazdami bez ważnego okresowego badania technicznego zawarł we wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał m.in., że na brak przeglądu technicznego pojazdu [...] nr rej. [...] miały wpływ okoliczności niezależne od Skarżącego, tj. długotrwałe oczekiwanie na wjazd do [...] z [...], co wynikało z protestów i blokowania przejść granicznych z [...]. Skarżący wskazał, że przejazd pojazdu wykonywany był w kierunku wjazdowym do Polski, a w momencie wyjazdu na [...] pojazd posiadał ważne badania techniczne. W przypadku natomiast nieprawidłowości ujawnionej na przejściu granicznym w H. Strona wyjaśniła, że badanie techniczne pojazdu miał wykonać kierowca, czego zaniechał.

Należy podkreślić, że GITD, z czym Sąd się zgadza, nie bada okoliczności powstania naruszeń, które stanowiły podstawę wydania przez właściwych Komendantów Straży Granicznej decyzji nakładających kary pieniężne. Takie decyzje stanowią podstawę wszczęcia postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji. Niemniej jednak, skoro celem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 7d ust. 5 u.t.d., jest ustalenie czy utrata dobrej reputacji będzie lub nie stanowiła proporcjonalną lub nie reakcję na stwierdzone naruszenia, to rolą organu administracji transportu drogowego jest dokonanie takiej oceny. Nie jest wystarczające powołanie się na stosowne decyzje i przywołanie przepisów prawa. W ocenie Sądu proporcjonalność naruszenia należy odnosić do sytuacji strony istniejącej w chwili orzekania - również przez organ odwoławczy, ponieważ jego zadaniem nie jest ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy. Przeprowadzona przez GITD, w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kontrola w istocie sprowadza się do powtórzenia argumentacji Organu I instancji. Wbrew ciążącemu na organie ponownie rozpoznającemu sprawę obowiązkowi GITD nie odniósł się do stanowiska Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli chodzi o przyczynę powstałych naruszeń.

Tymczasem stanowisko Organu odwoławczego, w istocie sprowadza się do twierdzenia, że dostatecznym powodem do utraty dobrej reputacji jest stwierdzenie dwóch najpoważniejszych naruszeń. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W świetle bowiem powołanego art. 7d ust. 1 pkt 2 u.t.d. nałożenie sankcji za najpoważniejsze naruszenie stanowi wyłącznie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, w ramach którego organ zobligowany jest zbadać indywidualne okoliczności konkretnej sprawy i dokonać ich prawnej kwalifikacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 7d ust. 4 u.t.d. oraz ocenić czy w przypadku stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika nie dojdzie do naruszenia zasady proporcjonalności.

W rozpoznawanej sprawie pozostają wątpliwości czy Organ odwoławczy swoje stanowisko poprzedził gruntowną analizą, która uzasadniała przyjęcie, że zastosowany środek stanowi proporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia. Zdaniem Sądu brak odniesienia się przez GITD do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, połączone z oparciem się wyłącznie przy wydaniu zaskarżonej decyzji na dowodach zgromadzonych w I instancji i powielenie stanowiska organu z I instancji budzi wątpliwości co do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tym samym, zdaniem Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei brak odniesienia się do argumentów Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi w istocie naruszenie art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania). Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarówno bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 98/20).

Zdaniem Sądu Organ odwoławczy naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności nie zawiera motywów z uwagi na jakie okoliczności GITD nie wziął pod uwagę w szczególności okoliczności upływu ważności okresowych badań technicznych ustalonych w decyzji z dnia [...] maja 2024 r. Komendanta Straży Granicznej w [...] i jak to ewentualnie mogło mieć wpływ na decyzję GITD.

Natomiast za niezasadny należy uznać zarzut Skarżącego naruszenia przez Organ art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2023 r, sygn. akt II OSK 563/21 wskazał, że "Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.".

W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, Strona nie wykazała takiego związku pomiędzy uniemożliwieniem podjęcia czynności procesowej, a wynikiem sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ, działając w warunkach związania dokonaną przez Sąd oceną prawną, ustali czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenie. Organ uwzględni przy tym i odniesie się szczegółowo do argumentacji Strony z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, raz jeszcze oceni zgromadzony materiał dowodowy, a w razie potrzeby podejmie czynności w celu jego uzupełnieni. Uzasadnienie podjętej decyzji, w szczególności czy utrata dobrej reputacji stanowić będzie proporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia GITD wyrazi w uzasadnieniu stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania WSA w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118), zasądzając od GITD na rzecz Strony kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .