Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ"), na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 7 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku K. G. (dalej: "skarżący") o nakazanie Wójtowi Gminy [...] udostępnienia danych osobowych samoistnego posiadacza nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą o nr [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do Prezesa UODO o "zbadanie, kto jest samoistnym posiadaczem mojej własności nr [...], SR S. i ujawnienie, gdyż do 6,47 ha brakuje mi powierzchni 2,07 ha do nakazu podatku rolnego w Urzędzie Gminy [...]". Następnie pismem z [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł o "wydanie mapek ewidencyjnych w celu ujawnienia w Urzędzie Gminy [...], w biurze notarialnym i w sądzie z [...] (...) i ujawnienie właściciela z potwierdzeniem właściciela". Ponadto [...] listopada 2020 r. Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, przekazał organowi - zgodnie z właściwością - pismo skarżącego adresowane do Prezesa UODO i tożsame w treści z ww. pismem z [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ, powołując się na art. 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r., str. 1 ze zm.; dalej: "RODO"), wskazał, iż nie posiada uprawnień do nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. W myśl art. 58 ust. 6 RODO każde państwo członkowskie może przewidzieć w swoich przepisach, że jego organowi nadzorczemu przysługują - poza uprawnieniami przewidzianymi w ust. 1, 2 i 3 - także inne uprawnienia, przy czym wykonywanie tych uprawnień nie może utrudniać skutecznego stosowania przepisów rozdziału VII. Do polskiego porządku prawnego nie zostały wprowadzone takie uprawnienia. Ze względu na zasadę jednolitości prawa Unii Europejskiej, a także motyw 129 RODO, organy nadzorcze innych państw członkowskich (hiszpański, rumuński, francuski, bułgarski, estoński, włoski i szwedzki) zgodnie przyjęły brak możliwości wydawania rozstrzygnięć nakazujących udostępnienie danych osobowych osób trzecich w oparciu o przepisy RODO.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że przed dniem 25 maja 2018 r., tj. przed wejściem w życie RODO, uznawał się za kompetentny do wydawania tego rodzaju nakazów na mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.). Przepis ten uprawniał Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych - w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych - do nakazywania, w drodze decyzji administracyjnej, przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w tym nakazania uzupełnienia, uaktualnienia, sprostowania, udostępnienia lub nieudostępnienia danych osobowych. Obecnie obowiązująca u.o.d.o. nie zawiera podobnych przepisów. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa UODO służy kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych i jest ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 58 ust. 2 RODO. Skoro według obowiązujących przepisów o ochronie danych osobowych nie jest możliwe nakazanie Wójtowi Gminy [...] udostępnienia skarżącemu danych osobowych osoby trzeciej, to wniosek skarżącego nie mógł skutecznie zainicjować postępowania przed organem z uwagi na brak kognicji do prowadzenia tego rodzaju postępowania.

Powyższe postanowienie Prezesa UODO stało się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o ujawnienie, kto włada jego działką [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Przy kolejnych pismach kierowanych do tut. Sądu skarżący przesyłał dokumenty, które w jego ocenie były istotne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego oraz według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do zbadania, czy organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.o.d.o., w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO, o których mowa w rozdziałach 4-7 i 11, stosuje się k.p.a.

W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Cytowany wyżej przepis zawiera dwie odrębne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Są to: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną albo istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Okoliczności dotyczące innych uzasadnionych przyczyn nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Należy jednak uznać, iż są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA": orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów (vide wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13).

Do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy zakwalifikować takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej (vide M. Karpiuk [red.], P. Krzykowski [red.], A. Skóra [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126, tom II, Warszawa 2020). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, gdy wszczęciu stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny (vide wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt I FSK 301/15).

Podkreślenia wymaga, że organ w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (vide wyroki: NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1268/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 695/12). Tak więc postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Wydanie przez organ administracji publicznej ww. postanowienia poprzedza wyłącznie zbadanie przesłanek uzasadniających dopuszczalność wszczęcia postępowania (vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11).

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z uwagi na brak kognicji organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania. W ocenie Sądu, Prezes UODO zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie posiada uprawnień umożliwiających nakazanie udostępnienia na rzecz skarżącego danych osobowych osoby trzeciej.

Według art. 34 ust. 1 u.o.d.o., Prezes UODO jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.d.o., Prezes UODO jest organem nadzorczym w rozumieniu RODO.

Art. 58 RODO statuuje katalog uprawnień organu nadzorczego w zakresie ochrony danych osobowych. Przepis art. 58 ust. 6 RODO przyznaje każdemu z państw członkowskich kompetencje do wprowadzania innych niż wymienione w art. 58 ust. 1-3 RODO uprawnień, przy czym nie mogą one utrudniać stosowania przepisów rozdziału VII. Polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takich uprawnień, dlatego należy uznać, że ww. przepis nie został rozszerzony o dodatkowe kompetencje organu nadzorczego. Skutkiem powyższego jest brak uprawnienia naprawczego Prezesa UODO w postaci możliwości wydawania rozstrzygnięć nakazujących udostępnienie danych osobowych osób trzecich.

Przepis art. 58 ust. 2 lit. c RODO przyznaje Prezesowi UODO uprawnienie naprawcze w postaci nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy RODO. Do tych praw, wymienionych w rozdziale III RODO, należą: prawo dostępu do danych, prawo do sprostowania danych, prawo do usunięcia danych, prawo do ograniczenia przetwarzania danych, prawo do przenoszenia danych, prawo do sprzeciwu i prawo do niepodlegania decyzji, która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu, w tym profilowaniu. Powyższe przepisy w sposób wyczerpujący regulują prawa osób, których dane dotyczą. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie ma wśród nich prawa do żądania udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej.

Powyższe potwierdza również, powołana przez organ, zasada jednolitości prawa Unii Europejskiej, wedle której organy nadzorcze w każdym państwie powinny wykonywać te same zadania oraz posiadać jednolite uprawnienia nadzorcze w zakresie prowadzenia postępowań w sprawach ochrony danych osobowych. Urzeczywistnieniem tej zasady jest przyjęcie przez organy nadzorcze innych państw członkowskich (hiszpański, rumuński, francuski, bułgarski, estoński, włoski i szwedzki) rozwiązania polegającego na braku możliwości wydawania rozstrzygnięć nakazujących udostępnienie danych osobowych osób trzecich.

Podsumowując, Prezes UODO prawidłowo stwierdził brak kompetencji do prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Brak podstaw prawnych do podjęcia procedury ochrony danych osobowych w kontekście wniosku skarżącego z [...] października 2020 r. stanowi przesłankę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Ustalenie - w ramach wstępnego badania treści ww. wniosku - wystąpienia przeszkody czyniącej niedopuszczalnym rozpoznanie żądania skarżącego w formie administracyjnoprawnej, implikowało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.