Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1117/16 w sprawie ze skargi S.N. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.N. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] października 2016 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, wynikających z przepisów ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 693 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że decyzja z [...] lipca 2016 r. została doręczona skarżącemu 26 lipca 2016 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w urzędzie pocztowym 12 sierpnia 2016 r., a więc z uchybieniem terminu. Postanowieniem z [...] września 2016 r. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że decyzję z [...] lipca 2016 r. odebrała jego żona, która wprowadziła go w błąd informując, że decyzja została odebrana 5 sierpnia 2016 r. Organ podkreślił, że doręczenie było skuteczne, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis skarżącego z adnotacją doręczyciela "S.N.". Organ uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez jego winy.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] lipca 2016 r. wynika, że została ona doręczona skarżącemu przez wpisanie jego imienia i nazwiska pod złożonym nieczytelnie podpisem. Decyzja została doręczona 26 lipca 2016 r. Skarżący nie kwestionuje doręczenia decyzji we wskazanej dacie, twierdzi natomiast, że decyzję odebrała żona. Skarżący podkreślił, że żona jest chora psychicznie, nie powierzył jej żadnych spraw urzędowych, a pismo doręczono jej bez jego wiedzy. W skardze skarżący wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie znajduje się jego podpis. Wyjaśnił, że żona mogła się podpisać samym nazwiskiem, a "zwrotka" trafiając na pocztę mogła zostać opatrzona adnotacją "S.N.".

Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, że podpis na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru jest nieczytelny. Natomiast doręczyciel zamieścił na nim adnotację przez wpisanie imienia i nazwiska osoby odbierającej przesyłkę. Z art. 46 § 1 k.p.a. wynika, że odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z treści tego przepisu nie wynika natomiast, że podpis odbiorcy powinien być czytelny. W formularzu znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazano, że przesyłka została doręczona osobiście skarżącemu. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia pisma zgodnie z danymi umieszczonymi na tym dokumencie. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości, które może jednak zostać obalone. Do obalenia tego domniemania nie wystarczy twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne lub jak to ma miejsce w tej sprawie – nastąpiło do rąk innej osoby niż adresat. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą regułą postępowania dowodowego, ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżący, poza własnymi twierdzeniami, nie przedstawia żadnych środków dowodowych (np. uznanej reklamacji usługi pocztowej) pozwalających na podważenie domniemania wynikającego ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącego nie można przyjąć, że to na organie rozpoznającym wniosek o przywrócenie terminu lub na wojewódzkim sądzie administracyjnym, spoczywał obowiązek przeprowadzenia dowodu w postaci opinii grafologa na okoliczność poparcia twierdzeń formułowanych przez skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjąć należy, że skarżący nie wykazał, że osobiście nie odebrał spornej przesyłki. Sąd I instancji zauważył przy tym, że taki sam nieczytelny podpis znajduje się na potwierdzeniu odbioru przesyłki sądowej zawierającej odpis skargi (k. 11 akt sądowych), gdzie doręczyciel zamieścił adnotację o osobistym odebraniu korespondencji przez skarżącego. Podobnym podpisem zostało opatrzone także pismo skarżącego skierowane do organu (k. 30 akt administracyjnych). Natomiast analiza zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że w każdym przypadku nieczytelnego podpisu bądź podpisu wyłącznie czytelnym nazwiskiem doręczający wpisywał imię i nazwisko bądź imię osoby odbierającej przesyłkę i co do zasady w każdym przypadku były to dane skarżącego. Tylko w jednym przypadku zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki podpisane czytelnym nazwiskiem zostało opatrzone adnotacją doręczającego "Teresa żona" (k. 16 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 43 k.p.a. dorosły domownik nie musi posiadać szczególnej legitymacji do odbioru korespondencji. Osoba odbierająca korespondencję i składając swój podpis na potwierdzeniu odbioru, zobowiązuje się odebraną przesyłkę przekazać adresatowi. Doręczenie pisma do rąk dorosłego domownika uważa się za równoznaczne z doręczeniem pisma samemu adresatowi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 58 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia skargi. W ocenie skarżącego, ponad wszelką wątpliwość wykazał brak winy w uchybieniu terminu, a organ miał obowiązek w tej sytuacji przywrócić termin. Skarżący załączył dokumentację potwierdzającą chorobę psychiczną małżonka (choroba dwubiegunowa afektywna) oraz złożył wniosek o dowód z dokumentu - opinii biegłego grafologa, na okoliczność czy potwierdzenie odbioru nosi jego podpis. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę art. 106 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") okoliczności przywołanych przez skarżącego nie można było wytłumaczyć na jego niekorzyść, ponieważ wątpliwości tych nie dało się inaczej usunąć.

Po drugie, art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. Skarżący wskazał, że odbiór decyzji z [...] lipca 2016 r. nie został "pokwitowany zgodnie z procedurą", co oznacza, że nie można mówić o domniemaniu doręczenia. Odbierający pismo ma potwierdzić odbiór swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, a tego "na pokwitowaniu" brak. Właściwy podpis został naniesiony przez doręczyciela "niezgodnie z § 2", ponieważ odmowa prawidłowego podpisu (czytelnego) wraz z datą należy opatrzyć przyczyną takiej odmowy. W przepisach brak jest podstawy do nanoszenia adnotacji, jak w przypadku omawianej przesyłki.

Po trzecie, art. 43 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że w przypadku nieobecności adresata pismo można doręczyć, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Nie można przyjąć, że osoba psychicznie chora podjęła się dalszego doręczenia. Ponadto skarżący wskazał, że jest to przepis wyjątkowy, który nie może być wykładany rozszerzająco. Zdaniem skarżącego, argumentacja Sądu sprowadza się do argumentów ad absurdum t.j. stawiania stronie wymogów dochowania staranności przekraczającej możliwości zwykłego przewidującego obywatela, który ma się zabezpieczyć we wszelkich instytucjach i na każdą ewentualność.

Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych "(Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)" w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., przez zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności "zaskarżonej decyzji" oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę przywrócenia terminu w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu strony do składania takiego wniosku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 12 października 2016 r. podzielając stanowisko, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu. Wynikało to przede wszystkim z prawidłowej oceny, że skarżącemu nie udało się skutecznie podważyć doręczenia decyzji organu z [...] lipca 2016 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzję tę doręczono do rąk skarżącego, a nie jego żony. W tej sytuacji nie mogło mieć znaczenia złożenie przez skarżącego dokumentacji potwierdzającej chorobę psychiczną żony. Jednocześnie skarżący nie złożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że to nie on odebrał przesyłkę (na przykład skutecznej reklamacji pocztowej). Wniosek o dowód z dokumentu w postaci opinii biegłego grafologa, na okoliczność czy potwierdzenie odbioru zostało opatrzone podpisem skarżącego, nie mógł zostać skutecznie złożony przed Sądem I instancji. Wojewódzki sąd administracyjny nie może prowadzić tego rodzaju postępowania dowodowego, ponieważ nie pozwala na to art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można przyjąć, że dowód z opinii grafologa jest dowodem z dokumentu, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., jeśli skarżący domaga się, żeby dowód ten został przeprowadzony z inicjatywy sądu. Tego rodzaju dowód mógłby podlegać ocenie Sądu I instancji, jeżeli opinia ta zostałaby sporządzona z inicjatywy organu bądź skarżącego i złożona w postaci dokumentu do akt sprawy. Natomiast Sąd I instancji nie ma możliwości zlecenia wykonania tego rodzaju opinii.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 46 § 1 i § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z powyższych przepisów nie wynika obowiązek umieszczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru czytelnego podpisu, a jedynie podpisu, który umożliwia określenie odbiorcy przesyłki. Tego rodzaju podpis został umieszczony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z [...] lipca 2016 r. Jak bowiem wynika ze szczegółowej analizy akt sprawy dokonanej przez Sąd I instancji, w ten sposób skarżący kwitował odbiór większości przesyłek do niego kierowanych, a doręczyciel prawidłowo zaznaczał na zwrotnym potwierdzeniu odbioru komu doręczył przesyłkę. Z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. nie wynika również, że data umieszczona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru musi być datą wpisaną odręcznie. Ponadto skarżący nie kwestionuje daty doręczenia przesyłki.

Po trzecie, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. Skarżący twierdzi bowiem, że nie można przyjąć, że osoba psychicznie chora podjęła się doręczenia przesyłki. Przede wszystkim nie można uznać, że przesyłka została doręczona do rąk żony skarżącego. Ponadto, podnoszona przez skarżącego choroba psychiczna jego żony nie może być w żaden sposób weryfikowana przez doręczyciela, który stwierdza jedynie, że pod wskazanym adresem znajduje się dorosły domownik, który podjął się przekazania pisma adresatowi, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Wbrew twierdzeniom strony, argumentacja Sądu I instancji jest prawidłowa. Jeżeli skarżący jest świadomy choroby swojej małżonki, to powinien podjąć czynności, które zagwarantują doręczenia mu przesyłek do rąk własnych, szczególnie, jeżeli z jego inicjatywy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowoadministracyjne. Tego rodzaju dyspozycja pocztowa nie jest z całą pewnością stawianiem wymogu "dochowania staranności przekraczającej możliwości zwykłego przewidującego obywatela".

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie tego zarzutu jest niezrozumiałe i sprowadza się do stwierdzenia, że "w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę przywrócenia terminu w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu strony do składania takiego wniosku". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ to ten przepis stanowił podstawę rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Brak jest jednocześnie podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.