Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 marca 2026 r., nr VN.ZUT.4600.1018.2026.IK w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku za okres od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2026 r. oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad [dalej: skarżący, strona] jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [dalej: organ, Dyrektor] z 6 marca 2026 r. określająca opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2026 r. w wysokości 71 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do potoku Mąkolnica.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W informacji rocznej z 17 lutego 2026 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.) [dalej upw] ustalił Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie [dalej: GDDKiA ] opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2026 r. 31 grudnia 2026 r. w wysokości 71 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Pismem z 2 marca 2026 r. GDDKiA złożył reklamację, w której nie zgodził się z powyższą opłatą stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zdaniem GDDKiA wysokość rocznej opłaty stałej nie powinna być naliczona, z tego względu, że zgodnie z art. 279a ust 1 upw, jeżeli wysokość naliczonej opłaty za usługę wodną nie przekracza 20 zł opłaty tej nie wnosi się.

Organ nie uznał reklamacji i wydał 6 marca 2026 r. decyzję określającą Skarbowi Państwa – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2026 r. w wysokości 71 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie uznał reklamacji wniesionej przez skarżącego, z uwagi na to, że pozwolenie wodnoprawne z 30 listopada 2015 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi jedną usługę wodną, a w związku z tym ustalana jest jedna opłata w ramach tego pozwolenia wodnoprawnego i stanowi ona sumę jednostkowych opłat (wylotów W1, W2,W3,W4,W5,W6 i W7) obliczoną godnie z art. 271 ust. 4 upw. Dyrektor stwierdził, że możliwe jest obliczenie opłaty dla każdego z wylotów oddzielnie zgodnie z definicją z art. 271 ust. 4 pkt 1 upw. Nie ma przeszkód, żeby traktować każdy wylot jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębną usługę wodną. Natomiast należy zauważyć, że liczba wylotów i ich parametry w ramach tego samego zamierzenia budowlanego może być różna. Jeżeli konieczne jest odprowadzenie wody z danego obszaru, to można to zrobić na kilka sposobów w zakresie doboru parametrów. W zależności od doboru tych parametrów opłata stała może być różna albo może w ogóle się nie pojawić, ze względu na treść art. 279a ust 1 upw. Możliwe jest bowiem zaprojektowanie większej liczby odpływów o mniejszej przepustowości zamiast mniejszej liczby o większej przepustowości i w konsekwencji uniknięcie opłaty. W konsekwencji o samym fakcie konieczności ponoszenia opłaty nie decydowałaby ilość odprowadzanej wody, ale wyłącznie sposób, w jaki to odprowadzenie zostało zaprojektowane. Gdyby przyjąć stanowisko strony, podmiot korzystający ze środowiska ponosiłby koszty w zależności do tego, jak zaprojektuje korzystanie z wód i to bez względu na to, w jakim zakresie korzysta z wody. Opłaty stanowią instrument kształtowania zarządzania zasobami wodnymi. Jeśliby przyjąć, że możliwe jest uniknięcie opłaty niezależnie od zakresu korzystania z wód wyłącznie w oparciu o liczbę i przepustowość zaplanowanych wylotów, to prowadziłoby to do pozbawienia organu możliwości zarządzania zasobami wodnymi. Nie służyłoby też optymalizacji korzystania z wody. Dalej organ podniósł, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora do wydania decyzji, na poprawnie oznaczony podmiot, określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r., która wynosi 46 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem nie uznano złożonej przez podmiot reklamacji.

Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją strona wniosła skargę zarzucając naruszenie:

1) art. 271 ust. 4 pkt 1 upw oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2471) [dalej: rozporządzenie], poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, bez uwzględnienia faktu, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z siedmioma odrębnymi, niezależnymi zezwoleniami wodnoprawnymi (odrębne pozwolenia wodnoprawne dla każdego z wylotów), a nie jednym, co wynika pozwolenia wodnoprawnego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 upw odsyła do pozwolenia wodnoprawnego, jako podstawy ustalenia opłaty), co oznacza że opłata stała powinna być ustalana odrębnie dla każdego z wylotów (pozwoleń wodnoprawnych) wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie dla wszystkich wylotów (zezwoleń) łącznie, dla których określono wspólny odbiornik, co w konsekwencji doprowadziło do określenia stronie za okres od 1 stycznia 2026 r. do 31 grudnia 2026 r. jednej opłaty stałej w wysokości 71 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku Mąkolnica, w miejsce siedmiu odrębnych opłat, z których wysokość czterech nie przekracza 20 zł, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 279a ust 1 upw, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

2) art. 7, art. 9, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], poprzez brak dokładanego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego możliwości kontroli prawidłowości toku wnioskowania organu i dobrowolnego wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że opłata stała, obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 upw, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł za dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni w roku oraz określonych w pozwoleniu wartości Qmax, wynosi za poszczególne wyloty odpowiednio: W1 – 5,02 zł, W2 – 16,43 zł, W3 – 5,75 zł, W4 – 19,25 zł, W5 – 17,06 zł, W6 – 3,65 zł i W7 – 3,47 zł.. Natomiast zgodnie z art. 279a ust 1 upw, jeżeli wysokość naliczonej opłaty za usługę wodną nie przekracza 20 zł (tak jak ma to miejsce w przypadku wyliczenia opłaty stałej za usługę wodną realizowaną wylotem W2) opłaty tej nie wnosi się.

Zdaniem skarżącego organ, ustalając roczną opłatę stałą, błędnie przyjął, że opłata ta powinna być określana łącznie dla wszystkich wylotów, a nie odrębnie dla każdego z nich. W myśl art. 271 ust. 4 pkt 1 upw jako podstawę ustalenia opłaty organ powinien przyjąć maksymalną ilość wody odprowadzanej do wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, a tych (pozwoleń) w sprawie dla odbiorników, wydano siedem a nie jedno, mimo że zawarte są one w jednej decyzji, która to konstrukcja wynika z art. 398 upw. Norma zawarta w art. 271 ust. 4 pkt 1 upw odsyła do pozwolenia wodnoprawnego, a nie do decyzji, w której zawarto kilka zezwoleń wodnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) – w skrócie jako: p.p.s.a., zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2).

Równocześnie, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości, zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jak i w zakresie zastosowania do niego odpowiednich przepisów prawa.

Przechodząc do analizy stanu niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że stan faktyczny opisany w części historycznej uzasadnienia wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w przedmiocie określenia opłaty stałej i nie był kwestionowany przez skarżącego.

Zdaniem Sądu, w świetle przedłożonych akt sprawy administracyjnej, Dyrektor nie uchybił podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. Ustalenia faktyczne organu są bowiem prawidłowe, a przeprowadzona ocena dowodów nie nosi cech dowolności lub pominięcia dowodu względnie istotnej okoliczności faktycznej. Wyniki poczynionych ustaleń organ zobrazował w motywach decyzji, sporządzonych zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej wpływające na określenie wysokości spornej opłaty.

Przechodząc do rozważań dotyczących prawa materialnego Sąd wyjaśnia, że wprowadzenie systemu prawnego ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne było wynikiem konieczności wdrożenia dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 ze zm.) [dalej: Dyrektywa]. Głównym celem tej regulacji było racjonalne zarządzanie zasobami wodnymi oraz wprowadzenie instrumentów ekonomicznych, opartych na zasadzie "użytkownik/zanieczyszczający płaci". Zgodnie z art. 9 ust. 3 upw gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, a opłaty za nie stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 11 pkt 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 267 pkt 1 upw).

W niniejszej sprawie Dyrektor zaskarżoną decyzją ustalił stronie opłatę stałą w wysokości 71 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w roku 2026. Podstawą naliczenia było pozwolenie wodnoprawne, które dotyczyło siedmiu wylotów. Strona, składając reklamację i skargę, zarzuciła organowi naruszenie art. 271 ust. 4 pkt 1 upw oraz § 6 rozporządzenia, twierdząc, że opłata powinna być naliczana odrębnie dla każdego z wylotów (każdego z pozwoleń wodnoprawnych), a nie łącznie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, dla jednego z wylotów opłata nie przekraczałaby 20 zł, a tym samym, zgodnie z art. 279a ust. 1 upw, nie powinna w ogóle być wnoszona.

Organ stanął natomiast na stanowisku, że pozwolenie wodnoprawne z 30 listopada 2015 r. stanowi jedną usługę wodną, a opłata powinna być ustalona łącznie jako suma jednostkowych opłat za wszystkie wyloty. Organ podkreślił, że przyjęcie argumentacji skarżącego, zgodnie z którą możliwe byłoby uniknięcie opłaty poprzez zaprojektowanie większej liczby wylotów o mniejszej przepustowości, byłoby sprzeczne z celami Prawa wodnego.

Sąd w sprawie niniejszej podzielił stanowisko organu, uznając je za zgodne z obowiązującymi przepisami. Sąd podzielił w szczególności poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 66/21; z 14 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 257/24; z 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 309/25, które dotyczyły podobnych spraw. W wyrokach tych wskazano, że każdy wylot może być traktowany jako odrębny przedmiot opłaty oraz odrębna usługa wodna. Również liczba wylotów i ich parametry w ramach tego samego zamierzenia budowlanego mogą być różne. Możliwe jest bowiem zaprojektowanie większej liczby odpływów o mniejszej przepustowości zamiast mniejszej liczby odpływów o większej przepustowości, co prowadzić może do uniknięcia opłaty. Stąd o konieczności ponoszenia opłaty nie decydowałaby ilość odprowadzanej wody, ale wyłącznie sposób zaprojektowania tego odprowadzania wody. Zasadnie zatem organ stwierdził, że nie można zaakceptować możliwości uniknięcia opłaty niezależnie od zakresu korzystania z wód, lecz wyłącznie w oparciu o liczbę i przepustowość zaplanowanych wylotów, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia możliwości zarządzania zasobami wodnymi.

Istotą art. 279a ust. 1 upw jest uniknięcie sytuacji, w której koszty sporządzenia informacji mogłyby przewyższać wpływy z tytułu opłaty stałej za usługi wodne. W przypadku ustalenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego opłaty stałej oddzielnie dla każdego wylotu doszłoby do uzyskania przez podmiot nieuzasadnionej korzyści. Skarżący korzystałby z wód zgodnie z udzielonym pozwoleniem, lecz nie ponosiłby z tego tytułu kosztów. Z punktu widzenia celów Prawa wodnego i Dyrektywy przyjęcie koncepcji skarżącego prowadziłoby do przyznania mu nieuzasadnionej korzyści i uniknięcia opłat za korzystanie z zasobów środowiska. Zabieg polegający na "wyodrębnieniu" dla każdego z wylotów pozwolenia wodnoprawnego służyłby tylko ekonomicznym korzyściom skarżącego.

Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Opłaty za usługi wodne zostały uznane za jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 3 upw) oraz jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 upw). Istotą pozwolenia wodnoprawnego jest określona w tej decyzji możliwość korzystania z wód lub też oddziaływania na te wody. Skarżący jest podmiotem, który korzysta z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego jednej usługi wodnej i z tego tytułu powinien ponosić opłatę. Zdaniem Sądu błędny jest więc zasadniczy argument skargi, bowiem stoi on w sprzeczności z celami Prawa wodnego i Dyrektywy, w tym w szczególności zasady zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 1 zd. 1 Dyrektywy).

W związku z powyższym zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 279a ust. 1 upw oraz § 6 rozporządzenia są niezasadne, a zaskarżona decyzja, w tym obliczenie opłaty oraz jego uzasadnienie, odpowiadało prawu.

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.