Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie opłat oddala skargę.

Rada Miejska w Ł., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 14 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm., zwanej dalej u.g.k.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 255 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o cmentarzach), podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie opłaty cmentarnej, którą w § 1 uchwaliła wysokość opłaty cmentarnej na cmentarzu komunalnym w Ł. h, gdzie wysokość i rodzaj opłaty netto został określony w załączniku nr 1 do tej uchwały. Jednocześnie w § 1 ust. 2 postanowiono, że do tej opłaty zostanie doliczony podatek VAT według aktualnie obowiązującej stawki. Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Ł. (§ 2 uchwały). Natomiast w § 4 postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] dnia [...] 2009 r.

Organ nadzoru w skardze z dnia [...] 2009 r. (nadanej w Urzędzie Pocztowym dnia [...] 2009 r.), powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały uznając, że jest ona niezgodna z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 40 ust. 1, art. 42 u.s.g. oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 z późn. zm., zwaną dalej u.o.a.n.).

Uzasadniając swój wniosek wskazał na treść § 4 zaskarżonej uchwały i stwierdził, że uchwały określającej wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego nie można zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego. Uznając, że nie istnieje żadne wyraźne upoważnienie ustawowe dla określenia przez Radę opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego stwierdzono, że w takiej sytuacji należy stosować przepis art. 4 ust. 1 u.g.k. zawierający ogólną kompetencję do ustalania opłat za usługi komunalne. W związku z tym zauważono, że jeżeli organ wykonawczy gminy nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego, co wynika z art. 41 ust. 1 u.s.g., a może on ustalać ceny i opłaty za usługi komunalne na podstawie upoważnienia rady wydanego w trybie art. 4 ust. 2 u.g.k., to niezrozumiałym, według organu, jest aby te same przepisy wydawane przez radę gminy stanowiły akt prawa miejscowego, zaś wydawane przez wójta – wręcz przeciwnie.

W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała nie podlega publikacji jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., gdyż wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych, a także akt ten nie mieści się w katalogu aktów prawnych podlegających publikacji na podstawie art. 13 u.o.a.n. Organ nie doszukał się przymiotu powszechnego obowiązywania norm zawartych w tej uchwale, ponieważ, jak stwierdził, jej postanowienia są kierowane do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych. Tym samym organ nadzoru uznał uchwałę za tzw. akt kierownictwa wewnętrznego z tej przyczyny, że wiąże ona jedynie podmioty znajdujące się strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany, a nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów będących usługobiorcami usług komunalnych. W tej sytuacji umowa jest zawierana pomiędzy tym podmiotem, a właściwą gminną jednostką organizacyjną lub bezpośrednio z wójtem gminy.

Z ostrożności procesowej podniesiono też, że gdyby nawet przyjąć, że nie jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, lecz jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, to winna zawierać określenie opłat z uwzględnieniem podatku od towarów i usług, a nie tylko wskazywać kwotę netto. W związku z tym uznano, że oznaczenie przez Radę Miejską opłat w wysokości netto było sprzeczne także z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o cenach).

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Ł. wnosiła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Odnosząc się do zarzutu brak cech aktu prawa miejscowego wskazano, że wydana uchwała skierowana jest do każdego mieszkańca Gminy załatwiającego różne sprawy związane z pochówkiem, czyli uznano, że ma ona charakter normatywny i generalny, gdyż wyznacza adresatom uchwały pewien sposób postępowania – konieczność uiszczenia opłaty za świadczenie przez zarządcę cmentarza usług komunalnych. Natomiast, jeżeli chodzi o doliczenie do ceny usługi podatku od towarów i usług, to wskazano, że w § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że do opłat zostanie doliczony VAT według aktualnie obowiązującej stawki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga Wojewody [...] została wniesiona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., czyli po upływie 30 dni od dnia doręczenia zaskarżonej uchwały. W sprawie tej nie było wymagane dodatkowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwaną dalej P.p.s.a.), gdyż przepis art. 102a u.s.g. wyłącza stosowanie tego postępowania (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06, Lex 209129).

Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, że nie jest ona zasadna, ponieważ zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa.

Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie należy jeszcze zauważyć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działalności administracji publicznej, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Tym samym, aby ustalić, czy wystąpiło istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd musi zbadać, czy dana uchwała została wydana przez organ właściwy, czy były podstawy prawne do podjęcia uchwały o określonej treści i czy nie naruszono procedury jej podjęcia.

Powołany przez Radę Miejską w Ł. przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że (podkreślenia i pogrubienia Sądu) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] 2009 r. Rada w § 1 ustaliła opłaty cmentarne z tytułu:

1/ usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej na cmentarzu komunalnym w Ł. w postaci opłat za wykopanie grobu i miejsca na urnę (pkt 7 – 9 załącznika do uchwały) oraz

2/ korzystania z obiektów użyteczności publicznej, jakim jest ten cmentarz, polegające na udostępnieniu miejsca pochówku i korzystaniu z Domu Pogrzebowego (pkt 1 – 6, 10 załącznika do uchwały).

W podstawie prawnej uchwały powołano się także na art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Wymienione w uchwale podstawy prawne i ustalone w oparciu o nie opłaty nie budzą wątpliwości. Zresztą organ nadzoru w skardze nie kwestionuje tego elementu.

Organ nadzoru zarzuca, że uchwała ta nie może być uznana za akt prawa miejscowego podlegający publikacji we właściwym urzędowym organie promulgacyjnym. W ten sposób dopatruje się niezgodności z prawem jej postanowień zawartych w § 4.

Jeśli chodzi o akty prawa miejscowego, to zgodnie z treścią art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są one źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Uszczegółowienie tej regulacji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Według tych przepisów gminy mogą stanowić akty prawa miejscowego na podstawie stosownych ustawowych upoważnień (ust. 1), jak i wydawać je w ogólnie nakreślonym zakresie wskazanym w art. 40 ust. 2 u.s.g. W tym drugim przypadku chodzi między innymi o akty wydawane w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Dopiero akty wydane przez właściwe organy na tych podstawach uzyskują miano aktów prawa miejscowego, których obowiązek publikacji we dzienniku urzędowym województwa wynika z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n.

W ten sposób z woli ustawodawcy akty te otrzymały cechę powszechności, co oznacza, że ze swej istoty są to akty generalne, adresowane do wszystkich mieszkańców gminy lub szerzej do wszystkich osób przebywających na terenie gminy, w tym też do odbiorców usług oraz osób korzystających z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie ma podstaw prawnych twierdzenie, że akty określone w art. 40 ust. 2 u.s.g. nie są aktami prawa miejscowego, gdyż dotyczą wewnętrznego ustroju gminy i są bezpośrednio kierowane do oznaczonego kręgu adresatów, przeważnie do organów gminy i jej jednostek organizacyjnych.

Na gruncie art. 40 u.s.g. w doktrynie zasadnie przeprowadza się podział aktów prawa miejscowego (wcześniej przepisów gminnych) na akty:

1/ zawierające przepisy prawne powszechnie obowiązujące lub akty stanowione na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego i

2/ akty zawierające przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego lub akty stanowione na podstawie unormowań ogólnych (tzw. blankietowych), rozsianych w wielu przepisach (H. Rot Akty prawotwórcze organów samorządu terytorialnego. Stud. Praw. 1993/1/37; M. Szewczyk, K. Ziemski Prawo ..., s. 70).

W ten sposób z samego określenia, że dany akt jest aktem kierownictwa wewnętrznego nie wynika, że traci on charakter aktu prawa miejscowego.

Zestawiając powyższe przepisy należy dojść do wniosku, że szczegółowy zakres regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który dotyczy ustalania cen i opłat za "usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej" oraz za "korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", zawiera takie pojęcia, które mieszczą się w ogólnych pojęciach użytych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., tj. częściowo w pojęciu "zasad zarządu mieniem gminy", jeśli chodzi o usługi komunalne, a częściowo w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", w części dotyczącej cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tak więc uchwały wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. są aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g.

Odnośnie właściwych organów do wydawania takich aktów, to z samej treści przepisów art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że akty prawa miejscowego stanowi "gmina" (ust. 1) lub wydaje "organ gminy" (ust. 2 in principio). Są to pojęcia ogólne. Takim pojęciem posługuje się też przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. nakazujący publikację aktów prawa miejscowego. W związku z tym wykładnia językowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że aktami prawa miejscowego mogą być akty każdego organu gminy, jeśli mieszczą się o określonych zakresach, a nie tylko organu stanowiącego. W doktrynie również przyjmuje się, że akty te mogą stanowić różne podmioty: rada gminy, wójt, a także w formie referendum wszyscy członkowie danej wspólnoty terytorialnej (zob. M. Szewczyk, K. Ziemski Prawo miejscowe a przepisy gminne. RPEiS 1992/1/70). W orzecznictwie podkreśla się również, że nie można z przepisu art. 41 ust. 1 u.s.g. (który stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały), że kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego przysługuje tylko radzie gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że przepis ten określa formę aktów prawa miejscowego (uchwała) w przypadku, gdy pochodzą one od organu stanowiącego gminy (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 346/08, LEX nr 494364). W wyroku tym zauważono też, że w drodze przepisów ustrojowych wprowadzono domniemanie kompetencji do wydawania aktów prawa gminnego na rzecz organów stanowiących gminy, co nie oznacza, że od tej reguły wyjątki są niedopuszczalne. Dozwolone jest umocowanie organu wykonawczego gminy w drodze upoważnienia ustawowego, zawartego w innej ustawie niż ustawa o samorządzie gminnymi, do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego w stosunku do tej ustawy i obowiązującego na obszarze gminy. Sąd w składzie obecnym prezentuje takie samo stanowisko W związku z tym z przekazanym organowi wykonawczemu przez radę uprawnieniem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 u.g.k., wiązałby się skutek w postaci stanowienia przez ten organ prawa miejscowego.

Odnosząc powyższe wywody do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała ustalająca wysokość opłat obowiązujących na cmentarzu komunalnym wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ma ona charakter wiążący zarówno dla podmiotu świadczącego usługę i umożliwiającego korzystanie z tego cmentarza, czyli samorządowej jednostki organizacyjnej, jak i wszystkich odbiorców usług oraz osób z niego korzystających.

W związku z tym, stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., prawidłowo postanowiono w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Nie można zgodzić się z organem nadzoru, że uchwała ta nie ustalała ceny urzędowej, czyli ceny uwzględniającej należny podatek od towarów i usług w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o cenach. Cena ta wynika z § 1 uchwały. W ust. 1 ustalono wysokość i rodzaj opłat "netto", których wykaz określono w załączniku nr 1, a w ust. 2 postanowiono, że "do w/w opłat zostanie doliczony podatek VAT wg aktualnie obowiązującej stawki". Zestawienie tych jednostek redakcyjnych powoduje, że ostatecznie cena brutto, to cena netto plus należny podatek od towarów i usług wyliczony według właściwej stawki obowiązującej na dany moment.

Sąd nie doszukał się także naruszenia procedury podjęcia tej uchwały. W tym zakresie zarzuty skargi też nie były zgłaszane.

Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że Rada Miejska w Ł. wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności, dlatego Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.