Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 533/07 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2007 r. oddalił skargę T. S. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a. W jego uzasadnieniu organ podał, iż na podstawie decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2006 r., dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Lublinie dokonał wypłaty świadczenia pieniężnego na rzecz T. S., przysługującego przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, poprzez dokonanie przelewu na jego rachunek bankowy w dniu 23 listopada 2006 r. O fakcie tym T. S. został poinformowany pismem dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2006 r. Uznając to pismo za decyzję administracyjną, złożył od niego w dniu 27 grudnia 2006 r. odwołanie do Ministra Obrony Narodowej.

Stosownie do treści art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) żołnierzom zawodowym zwolnionym z zawodowej służby wojskowej przysługuje przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne w ostatnim dniu pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 96 ust. powołanej ustawy, wypłaty powyżej określonego świadczenia pieniężnego dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu zameldowania żołnierza. Przepis ten zakreśla zakres działania tego biura, ograniczając je jedynie do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Wojskowe organy emerytalne, w ramach badania przedstawionych dokumentów, stanowiących podstawę do wypłaty tego świadczenia pieniężnego, mają jedynie uprawnienia do kontroli zawartych w nich obliczeń pod względem rachunkowym, natomiast nie są właściwe do ustalania uprawnień w tym zakresie i wysokości tego świadczenia, a jedynie do jego wypłaty. Wobec braku przedmiotu zaskarżenia organ uznał odwołanie T. S. za niedopuszczalne.

Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił kwestionowanemu postanowieniu Ministra Obrony Narodowej naruszenie prawa materialnego, w tym art. 75 ust. 3, art. 77, art. 81 ust. 3, art. 95 ust. 1, 5 i 7 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił także organowi naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 lipca 2007 r. wskazał, że od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie, do którego rozpoznania właściwy jest organ wyższego stopnia. Rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony podmiot.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego nie wydał decyzji. Za taką nie może być, bowiem uznane jego pismo z dnia 20 listopada 2006 r. skierowane do skarżącego.

Zgodnie z art. 96. ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1, zwrotu kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego do obranego przez żołnierza miejsca zamieszkania w kraju dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu zameldowania żołnierza. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, zdaniem Sądu, iż wojskowy organ emerytalny nie wydaje decyzji administracyjnej, a jedynie dokonuje wypłaty świadczeń pieniężnych określonych w tym przepisie. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia 27 grudnia 2006 r. skierowane do Ministra Obrony Narodowej nie mogło być potraktowane jako odwołanie. Nie było, więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania w ramach tego postępowania decyzji przez organ. Organ wydając zaskarżone postanowienie uczynił to, wbrew twierdzeniu skarżącego, zgodnie z przepisami prawa procesowego, jak również nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia wskazanych przepisów ustawy zasadniczej, a w szczególności prawa do sądu. Skarżący swoich praw przed sądem może dochodzić zawsze, o ile zaskarży do niego rozstrzygnięcie organu, które zostało podjęte przez organ właściwy podmiotowo i przedmiotowo. Taka sytuacja, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. w szczególności:

a) art. 75 ust. 3, art. 77, art. 81 ust. 3, art. 95 ust. 1, 5, 7 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie;

b) art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego prawa do sądu;

c) art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do równej dla wszystkich ochrony prawnej praw majątkowych;

2) przepisów postępowania, które to uchybie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. a w szczególności:

a) art. 134 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż należało rozpatrzyć odwołanie,

b) art. 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia 20 listopada 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji zamknięciu drogi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy skarżącego w drodze decyzji administracyjnej,

c) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w zapewnieniu realizacji przyznanego mu prawa do uposażenia,

d) art. 9 K.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa, w tym w szczególności nie udzielenie skarżącemu niezbędnych wyjaśnień na jakiej podstawie odmówiono mu wypłaty należnego uposażenia.

Zasadniczą kwestią co do której skarżący nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji jest uznanie przez ten Sąd, iż w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, od której skarżącemu przysługiwałoby odwołanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej fakt, że stanowisko Wojskowego Biura Emerytalnego zostało wyrażone w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej nie przesądza o tym, iż podlega ono kontroli instancyjnej. Wypłata świadczeń w ich niewielkiej części i stwierdzenie, że pozostała część się skarżącemu nie należy, powinno zostać ocenione przez organ administracyjny wyższego stopnia, a następnie przez sąd administracyjny. Wojskowe Biuro Emerytalne odmówiło skarżącemu wypłacenie należnego mu świadczenia, pomimo istnienia jego prawa do należności. Ponadto organ uczynił to w innej formie niż przewidział ustawodawca co nie oznacza, że nie należy zakwalifikować jej jako decyzji administracyjnej. Podkreślić trzeba, że ogólnie przyjętą zasadą postępowania administracyjnego jest załatwienie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Pismo niemające formy decyzji administracyjnej, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Działanie Wojskowego Biura Emerytalnego, zdaniem strony skarżącej, skierowane było na wywołanie konkretnych skutków prawnych. Oczywistym jest, że skutki takie powstały w postaci naruszenia prawa skarżącego do należnego mu i przyznanego decyzją uposażenia. Sprawa skarżącego, z uwagi na to powinna była zostać rozpoznana w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa rozpoznania odwołania oznaczała zakończenie w tym przedmiocie postępowania. To zaś oznaczało naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącego do sądu, do czego w ogóle nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sprawy z zakresu uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych mają charakter administracyjny i podlegają załatwieniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż taki charakter mają także należności pieniężne przysługujące żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j. Dz. U. 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm. - zwana dalej "ustawą o uposażeniu"), zaś obecnie w art. 95 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

Na marginesie, pełnomocnik skarżącego zauważył, że Sąd Okręgowy w Lublinie w sprawie o sygn. akt I Nc [...], która toczyła się z powództwa skarżącego T. S. przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę należnego uposażenia odrzucił pozew, wskazując, iż właściwy w sprawie jest tryb administracyjny. Tym samym, mając na uwadze stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w przedmiotowej sprawie oraz odmowę rozpoznania jej na drodze cywilnej, skarżący nie miał możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia decydującego o jego prawach majątkowych.

Skarżącemu, zdaniem jego pełnomocnika, przysługuje świadczenie z art. 95 pkt 1 ustawy pragmatycznej. Został on, bowiem zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy z dniem 31 października 2006 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego. Zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Lublinie z dnia 30 października 2006 r. uposażenie to wynosi 31.472,16 zł, co jest równowartością 12-stu miesięcznych uposażeń po 2.622,68 zł każde. Uposażenie o takiej właśnie wysokości powinno być wypłacone T. S. Dokonywanie jakichkolwiek potrąceń, za wyjątkiem podatku i składki na ubezpieczenie zdrowotne, jest bezprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawowym dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest pytanie czy pismo Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia 20 listopada 2006 r. jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Decyzja administracyjna poza wszystkimi wskazanymi w tym przepisie elementami musi zawierać wskazania podstawy prawnej, w przeciwnym bowiem razie dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Dla wydania zatem przez organ decyzji administracyjnej konieczne jest istnienie ku temu podstawy prawnej. Obowiązującą regułą prawną jest, że właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z normy prawa materialnego, właściwości tej nie można domniemywać. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 62, poz. 729 ze zm.), zgodnie z którym wypłaty uposażenia należnego przez okres roku po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy, dokonuje wojskowe biuro emerytalne właściwe wg miejsca zamieszkania żołnierza, nie dawał upoważnienia dla Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego do wydania decyzji o wypłacie uposażenia w wysokości wyższej, niż ustalona w zaświadczeniu wydanym przez dowódcę jednostki wojskowej dla tych właśnie celów. Upoważnienia takiego nie można się było doszukać także w przepisach ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750), w której odpowiednikiem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy stał się art. 95 pkt 1.

Stosownie do art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu zamieszkania żołnierza. Dopiero z dniem 1 stycznia 2008 r. do art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na mocy art. 1 pkt 42 lit. b/ ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1242) został dodany ust. 9 i ust. 10 zmieniający obowiązującą w tym zakresie regulację prawną.

I tak od dnia 1 stycznia 2008 r. wypłaty należności, o których mowa w ust. 7, dokonuje się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla adresu zameldowania żołnierza (art. 96 ust. 9).

Należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, inne niż wymienione w art. 95 pkt 1 i 6, wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 104.

Z powyższego wynika, że z dniem 1 stycznia 2008 r. wojskowy organ emerytalny został upoważniony w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy.

W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brak było przepisów prawa, z których można byłoby wywieść właściwość wojskowego biura emerytalnego w tym zakresie. Przepisu takiego nie stanowił art. 96 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który upoważniał organ emerytalno-rentowy wyłącznie do wypłaty upoważnienia należnego żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie zatem uznał, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego, nie wydał decyzji, a tym samym nie naruszało prawo postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego uznać należy za nieuzasadnione. Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dotyczy to przede wszystkim zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego których Sąd nie stosował, ale również zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. Przy wskazanych wcześniej założeniach brak było podstaw do rozpoznawania sprawy w granicach szerszych niż określały to zarzuty skargi, a wbrew twierdzeniu skarżącego działanie organu rozpoznającego odwołanie od pisma musiałoby być uznane za sprzeczne z art. 127 § k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 204 P.p.s.a.