Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. i E. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006r., nr [...] Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.)

- zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. S.A. pozwolenia na rozbudowę piekarni – magazyn izotermiczny na działkach nr [...] w M. przy ul. O. i S.

W dniu 25 kwietnia 2008r. D.i E. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1, § 13 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002., nr 75, poz. 690) oraz § 98 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw (Dz.U. 2005, nr 243, poz. 2063).

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 9 lipca 2008 r. znak: [...]na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa

- stwierdził nieważność decyzji Starosty W. nr [...] z [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany przewidywał rozbudowę piekarni m.in. o magazyn izotermiczny zlokalizowany na działce nr ew. [...] na całej długości wschodniej granicy z działka sąsiednią nr ew. [...] część budynku magazynu zlokalizowana została na działce nr ew. [...] także w granicy z działką nr ew. [...] jednakże od strony południowej. Takie usytuowanie projektowanego budynku rażąco narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie Wojewoda [...] podał, że przy wydaniu decyzji Starosta nie mógł oprzeć się na fakcie, że w umowie zamiany zawartej w formie aktu notarialnego z 22 marca 2005r. strony wyraziły zgodę na wzajemne wznoszenie na działkach nr [...] i nr [...] obiektów w ostrej granicy, gdyż usytuowanie budynków w granicy jest niezgodne z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa.

Doszło także do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na terenie oznaczonym na planie symbolem 89 PT, na którym położona jest działka, zabudowę o wysokości maksymalnie 2 kondygnacji. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2006r projekt budowlany przewiduje budynek trzykondygnacyjny.

Organ podniósł również, że E. i D. M. – właścicielom działki [...] decyzją z dnia[....] marca 2006r. udzielono pozwolenia na budowę na tej działce stacji paliw, zaś kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. udzielono pozwolenia na budowę zakładu mechaniki pojazdowej zlokalizowanego w odległości 6 m od granicy z działką [..] i [...] m od granicy z działką nr [...] – uniemożliwiało to zdaniem Wojewody [...]wydanie kontrolowanej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "I." S.A., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia[...] września 2009r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa

- uchylił decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2006r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami Wojewody [...] iż część projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy zachodniej oraz południowej granicy działki nr ewid. [...] Takie usytuowanie obiektu nie zostało przewidziane w uchwale Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "M.", a inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w trybie art. 9 Prawa budowlanego.

Takie usytuowanie obiektu jest także niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co oznacza, iż Starosta W. zatwierdzając projekt budowlany naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ustalone naruszenie wskazanych przepisów nie może być jednak, zdaniem organu odwoławczego, uznane za rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podkreślił, iż oceniając czy naruszenie prawa ma charakter rażący, należy brać pod uwagę społeczno – gospodarcze skutki tego naruszenia. W niniejszej sprawie należy rozważyć przeznaczenie terenów, na których znajduje się inwestycja i działki sąsiednie. Z planu miejscowego wynika, iż nieruchomości te znajdują się w strefie przemysłowo – technicznej, tak więc lokalizacja obiektów przemysłowo - usługowych, pozwala na możliwie najpełniejsze wykorzystanie nieruchomości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, iż niezgodna postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego liczba kondygnacji w części biurowej inwestycji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda, plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów o maksymalnie dwóch kondygnacjach, jednakże wysokość trzykondygnacyjnej części inwestycji zbliżona jest do wysokości dwukondygnacyjnej obiektów.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009r., nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. i D.M. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane,

- błędną wykładnię § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającą na przyjęciu, iż samo tylko przeznaczenie terenów może przesądzać o niezastosowaniu tego przepisu,

- niezastosowanie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, w sytuacji stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu,

- niezastosowanie art. 156 §1 pkt 2 kpa.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r. Sygn. akt VII SA/Wa 117/09,

- art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

W ocenie strony skarżącej treść § 12 ww. rozporządzenia jest jednoznaczna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z tym przepisem budowa w ostrej granicy jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przewiduje to prawo miejscowe. Taką ocenę wyraził Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2009r. VII SA/Wa 117/09; tym samym organ orzekający w sprawie nie mógł uznać, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W skardze podniesiono, iż usytuowanie budynku w granicy uniemożliwia realizację własnego zamierzenia inwestycyjnego, na którego budowę uzyskali pozwolenie na budowę jeszcze przed wydaniem decyzji Starosty W.. Organ nie mógł także uznać, iż wykazane naruszenie prawa nie wywołuje skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie tylko z uwagi na fakt lokalizacji tej inwestycji w strefie przemysłowej.

W dalszych wywodach wskazali, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie przyznaje organowi swobody decyzyjnej. Organ zatem nie mógł stwierdzić, iż niezgodność liczby kondygnacji z wymogami planu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na to, ze wysokość ta jest zbliżona do wysokości przewidzianej przez prawo miejscowe. Organ administracji całkowicie zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania i dokonania ustaleń w zakresie niezbędnym do orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana.

Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.).

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody[...], którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006r. i odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Starosty W. uznając, iż wydana ona została z naruszeniem prawa, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

W sprawie organy obu instancji zgodnie ustaliły, iż decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2006r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże odmiennie oceniono charakter tego naruszenia.

Zdaniem organu odwoławczego skutki społeczno – gospodarcze wywołane wadliwą decyzja nie mają charakteru rażącego i nie można ich ocenić jako niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Argumentem za takim stanowiskiem jest charakter działki, na której zrealizowano rozbudowę piekarni. Działka ta położona jest na obszarze określonym w planie jako strefa przemysłowa, co zdaniem organu oznacza, iż może być ona maksymalnie zainwestowana (zabudowana) nawet z naruszeniem prawa.

Stanowisko to jest błędne. Organ przyznając, iż takie usytuowanie budynku magazyny jest niezgodne z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta M., całkowicie dowolnie ocenił (nie przedstawiając żadnej analizy swojego rozumowania), iż naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie ustosunkował się do zarzutów skarżących, iż realizacja inwestycji w oparciu o wadliwą decyzję pozbawia ich możliwości zabudowy własnej nieruchomości w oparciu o wcześniej wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę ( zakład mechaniki pojazdowej - decyzja z dnia [...] czerwca 2006r., oraz stacji paliw – decyzja z dnia [...] marca 2006r.) W tym kontekście obowiązkiem organu była ocena, właśnie w aspekcie skutków społeczno – gospodarczych, czy naruszenie prawa kontrolowaną decyzja nie ma charakteru rażącego.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste naruszenie powyższych przepisów, ich charakter, a także skutki wywołane ich naruszeniem przesadzają, iż naruszenie to ma charakter rażący.

Podkreślić także należy, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do sprawdzenia:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie organ z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie dokonał wymaganych sprawdzeń.

Ponadto za wadliwe uznać również należy stanowisko, iż zatwierdzenie kontrolowaną decyzją, budynku o liczbie kondygnacji niezgodnej z planem nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa.

Fakt, iż w niniejszej sprawie inwestycja znajduje się w strefie przemysłowo - technicznej nie ma znaczenia przy ocenie rażącego naruszenia prawa. Twierdzenia organu w tym zakresie uznać należy za arbitralne i nie znajdujące oparcia w ustalonym stanie faktycznym.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.