IV SAB/Gl 47/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-07-20	
Data wpływu	2015-05-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Małgorzata Walentek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 161 par. 1 pkt 3,  art. 149 par. 1,  art. 119 pkt 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Wodzisławskiego Centrum Kultury w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od wymienionego organu na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W skardze z dnia 14 kwietnia 2015 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o zobowiązanie Dyrektora [...] Centrum Kultury w W. do udzielania żądanej we wniosku z dnia 18 marca 2015 r. informacji publicznej, ewentualnie, w przypadku gdy po wniesieniu skargi organ doręczy żądaną informację, o umorzenie postępowania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 18 marca 2015 r. skarżąca przesłała pocztą elektroniczną do Wojewódzkiego Centrum Kultury w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. treści wniosku o dofinansowanie z funduszy europejskich pn. "[...]" wraz z załącznikami oraz umowy na dofinansowanie. W piśmie z dnia 19 marca 2015 r. została poinformowana, że wniosek o dofinansowanie nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie pochodzi od urzędu, lecz od beneficjenta, który uzyskał dofinansowanie projektu. Informacje zawarte we wniosku są własnością intelektualną beneficjenta, posiadają cechy oryginalności i są utworem w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych z dnia 4 lutego 1994 r., a zatem podlegają ochronie wynikającej z tej ustawy i nie są informacją publiczną. Natomiast dane dotyczące projektów wyłonionych w drodze konkursów są publikowane na stronie internetowej (której adres w piśmie tym podano), gdzie można zapoznać się z wynikami konkursów oraz kwotą udzielonego finansowania.

W dalszej części skargi przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie, że wnioskowana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywodzono, że zakresem informacji publicznej objęta jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się także do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go, a więc dokumentów bezpośrednio przez niego

wytworzonych, jak i tych używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Nadto wskazano, że zakresem ww. ustawy objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Natomiast wniosek dotyczył umowy, jaką zawarto z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, a wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przez zaangażowanie środków publicznych Gminy. Wobec powyższego stwierdzono, że Dyrektor [...] Centrum Kultury - samorządowej gminnej instytucji kultury posiadającej osobowość prawną, a więc podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności skoro poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jednakże po zapoznaniu się z argumentacją skargi doszedł do przekonania, że wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym w dniu 30 kwietnia 2015 r. udostępnił informację zgodnie z wnioskiem.

W piśmie z dnia 18 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził udzielenie skarżącej informacji publicznej w dniu 30 kwietnia 2015 w sposób i formie przewidzianej we wniosku oraz wniósł o umorzenie postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie w piśmie zawarł również wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W dniu 8 czerwca 2015 r. organ otrzymał odpis wymienionego wyżej pisma zawierającego wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wraz z pouczeniem o treści art. 119 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo zawiadomienia o treści wniosku organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora [...] Centrum Kultury w W. polegającą na nie załatwieniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie treści wniosku o dofinansowanie z funduszy europejskich pn. "[...]" wraz z załącznikami oraz umowy na dofinansowanie.

Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwana dalej "u.d.i.p."

Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1), jak również podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

W sprawie bezsporne jest, że [...] Centrum Kultury (dalej także w skrócie WCK) jest samorządową instytucją kultury, posiadającą osobowość prawną, realizującą zadania publiczne w zakresie szeroko rozumianego upowszechniania kultury, działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 ze zm.). Organizatorem tej instytucji kultury jest Miasto W., jako podmiot zobowiązany do prowadzenia działalności kulturalnej będącej zadaniem własnym gminy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że [...] Centrum Kultury, jako osoba prawna samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne i finansowana ze środków publicznych, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, konkretnie w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W związku z tym dyrektor WCK, jako organ samorządowej osoby prawnej, jest ustawowo zobowiązany do działania w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone natomiast zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Natomiast dostęp do informacji może zostać ograniczony, jednakże wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Mając na względzie wyżej wskazane unormowania prawne oraz ich wykładnię, Sąd uznał, że informacje o udostępnienie których skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 18 marca 2015 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Skoro wniosek o dofinansowanie z funduszy europejskich pn. "[...]" wraz z załącznikami ma być realizowany przez samorządową instytucję kultury w ramach zadań związanych z prowadzeniem działalności kulturalnej w sposób określony w umowie o dofinansowanie, z wykorzystaniem środków publicznych, to dokumenty wytworzone przez tą jednostkę w celu otrzymania dofinansowania, a także zawarta w tym zakresie umowa, stanowią informację o sprawach publicznych.

W tej sytuacji wniosek powinien był być rozpoznany w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a podmiot zobowiązany winien zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj.

- poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2),

- poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.),

- poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy).

Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej do dnia złożenia skargi nie został załatwiony w wymieniony wyżej sposób. Natomiast organ, błędnie przyjmując, że informacja ta nie jest informacją publiczną, wystosował do wnioskodawczyni pismo z dnia 19 marca 2015 r., w których wyraził swoje stanowisko. Nie realizując zatem obowiązku nałożonego na niego w ustawie Dyrektor WCK dopuścił się więc bezczynności. Jak już wskazano, bezczynność organu zachodzi bowiem nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku niedokonania czynności lub odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia czynności lub wydania danego aktu.

Powyższe kwalifikuje wniesioną w dniu 14 kwietnia 2015 r. skargę jako zasadną wobec pozostawania organu w bezczynności w momencie jej wniesienia. Organ udostępnił bowiem żądaną informację dopiero w dniu 30 kwietnia 2014 r.

W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, skarżącej udostępniono bowiem żądaną informację. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. I OPS 6/08 publik. ONSA i WSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). Wobec udzielenia przez organ odpowiedzi w sposób wskazany we wniosku - po wywiedzeniu skargi na bezczynność - nie jest już więc możliwe zobowiązanie organu do ponownego jej udzielenia, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego. Nie istnieje bowiem w chwili orzekania przez Sąd przedmiot zaskarżenia - bezczynność organu, a więc przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności).

Z powyższego powodu, w niniejszym postępowaniu – zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - należało natomiast dokonać oceny, czy stwierdzona w sprawie bezczynność organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie natomiast stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12)

Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ w terminie ustawowym udzielił na wniosek skarżącej odpowiedzi, aczkolwiek błędnej, natomiast w dacie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę Sądowi udostępniono żądaną informację w sposób i w formie wskazany we wniosku

Wobec tego brak było podstaw do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji.

Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na koszty te składa się uiszczony przez nią wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w wysokości 240 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek pełnomocnika skarżącej w tym zakresie został zawarty w piśmie z dnia 18 maja 2015 r., natomiast zawiadomiony pismem Sądu z dnia 2 czerwca 2015 r. Dyrektor WCK nie wypowiedział się w kwestii przedmiotowego wniosku i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.