Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K., T. K. i M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), w związku ze stwierdzeniem przystąpienia do użytkowania części usługowej zlokalizowanej na l-piętrze budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewidencyjny 8490/6 położonej w Ł. przy ul. N. 6 bez wymaganego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części obiektu budowlanego, wymierzył M. K., T. K. oraz M. R., karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu w wysokości 75.000 zł.

Organ administracji ustalił podczas kontroli budowy przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2006 r., że użytkowana jest część usługowa obiektu, tj. parter oraz l-piętro budynku. Na obydwu kondygnacjach mieszczą się sklepy odzieżowe. Kondygnacja parteru budynku użytkowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Nr PINB 7358-1/159/04 wydanej dnia [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że na użytkowanie piętra budynku o pow. użytkowej 176,60 m² inwestorzy nie posiadali wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ ten miał obowiązek w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzyć karę grzywny. Ponadto wskazał, że do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl natomiast art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego kara stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. PINB ustalił, iż stawka opłaty w omawianej sprawie wynosi 500 zł, użytkowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie część budynku usługowo-mieszkalnego należy do XVII kategorii obiektów budowlanych i jej współczynnik wynosi 15,0, a współczynnik jego wielkości wynosi 1,0. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ nadzoru wymierzył użytkownikowi karę w wysokości 75.000 zł.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: M. K., T. K. oraz M. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od ich ukarania. Zarzucili zaskarżonemu postanowieniu, iż jest krzywdzące, a wymierzona kara niewspółmierna w stosunku do wagi naruszonych przepisów prawa budowlanego oraz ich możliwości finansowych. Ponadto – zdaniem stron - sporny obiekt spełniał wszelkie kryteria uzasadniające przystąpienie do jego użytkowania, w tym kryteria techniczne.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu ww. zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie bezspornych ustaleń stanu faktycznego, obowiązkiem organu nadzoru było wymierzenie w przedmiotowej sprawie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, co znajduje również uzasadnienie w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że inwestorzy otrzymali wcześniej już decyzję z dnia [...] znak: [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ale dotyczyła ona jedynie części parterowej budynku o pow. użytkowej 163 m2, przeznaczonej na lokal usługowy.

Organ odwoławczy poza tym wskazał, że podnoszone w zażaleniu argumenty o niewspółmierności kary do naruszenia przepisu, nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od jej wymierzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. K., T. K. oraz M. R. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10 § 1, 81, 61 § 1 i 4 oraz art. 79 kpa polegające na ograniczeniu udziału skarżących w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji nie dokonały – zdaniem skarżących - zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu tego postępowania, nie pouczyły ich o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W szczególności organ nie wezwał nieobecnych stron podczas kontroli (z dnia 28 lutego 2006 r.) do zapoznania się z protokołem z jej przeprowadzenia. W kontroli tej uczestniczył jedynie M. K. Organy nie zawiadamiając pozostałych skarżących o tych czynnościach, pozbawili ich możliwości zgłoszenia ewentualnych zarzutów, przedstawienia wniosków i nowych dowodów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 września 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 577/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ I instancji nie dokonał obowiązku należytego zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia czynności dowodowych w sprawie, czym naruszył przepis art. 79 § 1 i 2 kpa oraz prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowane treścią art. 10 § 1 kpa. Narusza to również fundamentalne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 kpa (zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 kpa (zasada zaufania obywateli do organów państwa, zasada oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli).

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie ograniczyło się do przeprowadzenia dowodu z oględzin w dniu 28 lutego 2006 r., o których M. R. nie została należycie zawiadomiona i w których nie uczestniczyła także T. K. Organ I instancji, szczególnie w takiej sytuacji, powinien zadośćuczynić ustawowemu wymogowi zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwić im wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, czego nie uczynił przed wydaniem postanowienia. Uchybienia te uszły przy tym uwadze organu odwoławczego. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania - zdaniem Sądu - uniemożliwiło stronie skarżącej skorzystanie z przysługujących jej uprawnień procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Lublinie wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając tę skargę wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1108/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że w art. 81a ustawy - Prawo budowlane uregulowany został szczególny tryb dokonywania przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego. Wynika z niego, że czynności te nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego nie mają tu zastosowania przepisy kpa dotyczące oględzin (art. 85 kpa) i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (art. 79 ust. 1 kpa). Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego (art. 81 ust. 4 zd. drugie). Sporządzenie protokołu z przeprowadzenia kontroli, będącego szczególnym środkiem dowodowym powinno nastąpić z zachowaniem art. 67-72 kpa. Na gruncie prawa budowlanego organ kontrolujący ma możliwość wyboru środków, które zastosuje, aby zapewnić udział osób wskazanych w art. 81a ust. 2-3 Prawa budowlanego, przy czym środkiem takim może być uprzednie zawiadomienie tych osób o terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli.

W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził, że w sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego właściwie zawiadomił inwestorów o terminie kontroli, a jednocześnie zażądał przedstawienia dokumentów związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym pozwolenia na użytkowanie. Zapewniało to stronom czynny udział w postępowaniu i umożliwiało wypowiedzenie się co do materiału dowodowego.

Udział w kontroli w dniu 28 lutego 2006 r. wziął jeden z inwestorów – M. K., który składał oświadczenia, w tym o przystąpieniu do użytkowania pierwszego piętra budynku usługowo-mieszkalnego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako że posiadane pozwolenie na użytkowanie dotyczyło jedynie parteru tego budynku. Niestawiennictwo pozostałych inwestorów – T. K. (która odebrała zawiadomienie) oraz M. R. (która nie odebrała dwukrotnie awizowanego zawiadomienia), w kontekście nie złożenia przez nich żądanych przez organ w trybie art. 81c ust. 1 ustawy dokumentów na okoliczność użytkowania obiektu, nie uzasadnia stwierdzenia, że bezsporny w sprawie fakt niezawiadomienia stron o zamiarze wydania postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy uznać za mający istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania powoduje uwzględnienie skargi, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym strona musi wykazać zaistnienie tej okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Dokonując badania legalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono prawa, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając to na uwadze Sąd rozpoznając ponownie sprawę stwierdza, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. została przesądzona kwestia, że czynności kontrolne uregulowane w art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118), nie są oględzinami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania przepisy kpa dotyczące: oględzin określonych w art. 85 kpa i obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, o którym stanowi art. 79 ust. 1 kpa.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7).

Z przepisów tych wynika jednoznaczny wniosek, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego tylko i wyłącznie po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, pod warunkiem jednak, że organ ten w zakreślonym przepisami prawa terminie, nie zgłosi w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu. Jeżeli jednak inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wbrew tak określonym zasadom, czyli zanim poinformuje organ o zakończeniu budowy, organ administracji publicznej zobligowany jest do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją.

Omawiane postępowanie, co wynika niespornie z załączonych akt administracyjnych, zostało zainicjowane informacją przyjętą telefonicznie dnia 9 lutego 2006 r., z której została sporządzona notatka służbowa (k. 1 akt adm.). Wobec powyższych okoliczności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 28 lutego 2006 r. kontrolę spornego obiektu budowlanego, które potwierdziły fakt jego samowolnego użytkowania (I piętra budynku mieszkalno-usługowego o pow. użytkowej 176,60 m² i poddasza o pow. użytkowej 127,0 m²) bez wymaganego pozwolenia.

Dodać także trzeba, że okoliczność samowolnego użytkowania spornego obiektu potwierdził również obecny przy kontroli inwestor – M. K., który oświadczył, że błędnie był przekonany, iż decyzja z dnia 2 czerwca 2004 r., PINB 6358-1/159/04 udzielająca pozwolenia na użytkowanie parteru spornego budynku, odnosiła się także do przedmiotowego I piętra. Ponadto przyznał, że przygotowane są dokumenty techniczne niezbędne do złożenia wniosku o wydanie decyzji na użytkowanie lokalu handlowego znajdującego się na I piętrze (Protokół kontroli budowy - k.7-9 akt adm.).

W ocenie Sądu, wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wymierzenia skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dodatkowo wyjaśnić również należy, że wymierzając orzeczoną karę, organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości jej miarkowania w zależności od okoliczności ustalonego stanu faktycznego, czy też w zależności od stopnia zawinienia inwestora. Zasady ustalania kar ustawodawca określił w sposób sztywny, nie przewidując od nich żadnych wyjątków. Dlatego też argumenty strony skarżącej, że wymierzona kara jest niewspółmierna do popełnionego przez nich czynu, nie miały - w przekonaniu Sądu - żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Należy podkreślić, że organy administracji w kwestii orzeczenia i wymiaru omawianej kary, działały na podstawie i w granicach ustawy Prawo budowlane.

Chybione są także zarzuty stron skarżących w kwestii naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o czym także przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r.

Odnośnie kontroli z dnia 28 lutego 2010r. należy zwrócić uwagę, że o jej terminie strony niniejszego postępowania zostały powiadomione pismem z dnia 10 lutego 2006 r. (k.5 akt adm.), doręczonym w dniu 14 lutego 2006 r. – M. K. (k.4 akt adm.) oraz T. K. (k.3 akt adm.). Strony te miały możliwość udziału w tych czynnościach. Zarzut T. K. w kwestii jej nieobecności podczas kontroli jest niezasadny, bowiem skarżąca mogła brać udział w tych czynnościach i została o nich prawidłowo powiadomiona. Udział w takiej kontroli jest dobrowolny. Z takiego uprawnienia jednak skarżąca nie skorzystała, w związku z tym nie mogła wnieść uwag, czy zastrzeżeń.

M. R. natomiast nie odebrała dwukrotnie awizowanego zawiadomienia (k.2 akt adm.). Fakt niezawiadomienia jej o terminie przeprowadzenia kontroli, mając na uwadze całokształt sprawy i materiał w niej zgromadzony, należy uznać za niemający wpływu na przebieg przedmiotowej sprawy i jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Skarżąca M. R. brała udział w postępowaniu i ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie wskazała innych, nowych okoliczności, które mogły mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Wyjaśnić tutaj także należy, że nie każde naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 ustawy ppsa uwzględnienie skargi powoduje naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samo więc stwierdzenie uchybienia nie przesądza o uwzględnieniu skargi. Konieczne jest jeszcze zbadanie tego uchybienia pod kątem powyższych przesłanek, przy czym strona powinna wykazać zaistnienie tej okoliczności.

Fakt niezawiadomienia stron o zamiarze wydania postanowienia co do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi wprawdzie uchybienie procesowe (art. 10 § 1 kpa), jednakże nie można uznać, by miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie niezbędne elementy i w sposób dostatecznie jasny - objaśnia motywy wymierzenia kary administracyjnej we wskazanej w sentencji wysokości. W konsekwencji zachodzi brak podstaw do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) gdyż zaskarżonemu postanowieniu WINB oraz poprzedzającemu je postanowieniu PINB nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.